O presidente do Tribunal de Contas da União (TCU), ministro Raimundo Carreiro, esteve na tarde desta segunda-feira (16) reunido com o presidente da República, Michel Temer, para falar sobre o projeto de lei (PL) 7.448/2017, de autoria do senador Antonio Anastasia (MG), que foi aprovado pelo Congresso Nacional e que, agora, aguarda sanção ou veto presidencial.  Participaram, ainda, da audiência o vice-presidente do TCU, ministro José Mucio Monteiro, e os ministros Walton Alencar Rodrigues e Vital do Rêgo.

O projeto altera a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e, segundo autoridades da Corte de Contas, inclui dispositivos de cunho fortemente desfavorável ao controle da administração pública, à eficiência administrativa e ao erário e, ainda, de constitucionalidade duvidosa. O presidente da Corte de Contas, ministro Raimundo Carreiro – que já havia externado, publicamente, sua apreensão sobre o texto do PL – expôs ao presidente da República os riscos envolvidos da conversão em norma jurídica dessa proposição legislativa. E, assim, sugeriu o veto total ou parcial ao PL, especialmente aos artigos 25 –  que versa sobre ação declaratória de validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa –, 23 – sobre dever de transição – e 28 – acerca de negligência, imperícia e imprudência.

Nos últimos meses, a tramitação desse projeto tem sido objeto de debates no âmbito do Tribunal. Na sessão reservada de 12 de dezembro de 2017, foi o ministro-substituto Weder de Oliveira quem alertou os pares para os possíveis impactos para o TCU caso a proposição se tornasse lei. Naquela oportunidade, o ministro-presidente informou que remeteria aos demais ministros o parecer da Consultoria Jurídica (Conjur) da Corte de Contas a respeito do PL. Logo em seguida, em 19 de dezembro, esse parecer foi enviado aos membros da Casa por meio de carta.

Mais adiante, o presidente Raimundo Carreiro também encaminhou à Procuradoria-Geral da República (PGR) o parecer da Conjur, por meio do Aviso 141, assinado em 6 de fevereiro de 2018, propondo uma ação agrupada dos órgãos envolvidos no PL junto à Câmara dos Deputados. Dessa forma, o ministro-presidente procurou alertar a PGR para as possíveis consequências negativas ao controle no caso de o projeto ser sancionado pelo presidente da República.  

O presidente do TCU encaminhou, ainda, avisos para o ministro de Estado da Justiça, Torquato Jardim (Aviso 376); para o ministro-chefe da Casa Civil da Presidência da República, Eliseu Padilha (Aviso 377); e para a advogada-geral da União, Grace Maria Fernandes Mendonça (Aviso 378).

Na sessão plenária da última quarta-feira (11), ministros do Tribunal de Contas da União (TCU) manifestaram preocupação com o PL.  A discussão teve início com o ministro Bruno Dantas, que fez referência à comunicação do presidente Raimundo Carreiro sobre o PL – proferida na sessão plenária de 4 de abril –  e à audiência ocorrida na Presidência do TCU, na terça-feira (10) da semana passada, com o senador Antonio Anastasia, momento em que as autoridades do TCU puderam conversar com o autor do PL.

Debate com a sociedade e com os atores impactados pelo PL – Um dos pontos destacados pelos ministros do TCU foi o fato de o PL ter sido aprovado, pelas duas casas legislativas, mas não ter ocorrido amplo debate sobre o tema. No Senado, houve apenas uma audiência, com a participação de um representante da Advocacia-Geral da União, outro do Ministério da Fazenda e outro da Confederação Nacional dos Municípios. Na Câmara, não houve sequer uma única audiência pública.

Para o ministro Benjamin Zymler, chama atenção o fato de não ter havido intenso debate, com audiências públicas envolvendo diferentes atores impactados. E sugeriu que fosse reiniciada a discussão em uma próxima legislatura para que todos os órgãos impactados – não apenas o TCU, mas também o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU), os juízes federais, o Ministério Público (MP), entre outros – possam ser ouvidos.

Originariamente apresentado no Senado Federal (PLS 349/2015) pelo senador Antonio Anastasia (MG), por onde tramitou e recebeu aprovação terminativa (que dispensa a análise do Plenário, a princípio), o PL foi remetido à Câmara dos Deputados, onde foi aprovado pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), em 24 de outubro de 2017, em caráter conclusivo. No entanto, foi interposto um recurso ao Plenário, em 1º de novembro de 2017, contra a apreciação conclusiva das Comissões sobre o PL, o que, pelo processo legislativo, possibilitaria o aprofundamento do debate. Mas esse recurso foi retirado em 15 de março de 2018 e, assim, o PL saiu da CCJ direto para a sanção ou veto do presidente da República. Para o ministro-substituto Marcos Bemquerer, todos foram surpreendidos com a tramitação rápida do projeto de lei.

Dispositivos polêmicos – Os artigos 25 e 28 do PL suscitaram preocupação unânime dos ministros. O primeiro dispositivo diz respeito à possibilidade de proposição de ação declaratória de validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, cuja sentença fará coisa julgada com eficácia erga omnes, ou seja, para todos.

Na análise preliminar da Consultoria Jurídica (Conjur) do TCU, o artigo 25 seria inconstitucional. Isso porque retiraria da apreciação do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas o exercício de suas competências relativas à verificação da regularidade dos atos, contratos, ajustes, processos e normas da administração pública. Ao prever a possibilidade de sua submissão ao Poder Judiciário, sem que se aponte qualquer lesão ou ameaça a direito, mas, ao contrário, apenas com a finalidade de se obter sentença declaratória de validade.

Na prática, explica a Conjur, esse artigo permitiria submeter ao Judiciário um edital de licitação ou um contrato de concessão de uma rodovia, por exemplo, a fim de que o juiz o declare válido, sobre os seus múltiplos aspectos, e ainda declare a sua adequação e a economicidade de seus preços.

Para o ministro Bruno Dantas, discutir soluções alternativas para trazer segurança jurídica para a gestão pública é importante, “mas não podemos trazer segurança jurídica a qualquer custo”. Diante disso, para ilustrar a aplicabilidade do dispositivo, o ministro Bruno Dantas citou a Operação Lava Jato.

Para ele, a ordem natural, em regra, sempre foi os órgãos de controle administrativos lançarem luzes sobre os problemas e os órgãos de persecução penal, no exercício de suas competências, revelarem ao País e à sociedade os eventuais ilícitos penais. “É muito raro acontecer o inverso, justamente porque os órgãos de persecução penal não possuem a expertise de um quadro de dois mil auditores treinados e capacitados para fazer vistoria em obras, fazer fiscalizações em contratos e aditivos”, reforçou Dantas.

Assim, continuou o membro da Corte de Contas Bruno Dantas, com a referida norma em vigência “bastaria que a Petrobras ajuizasse uma ação de declaração de validade de ato, contrato ou norma, e o juiz, desprovido de quaisquer elementos que hoje nós temos, poderia declarar esses contratos válidos”. Isso, ele explica, inviabilizaria a atuação dos órgãos de controle que, somente por uma ação rescisória ajuizada no prazo máximo de dois anos, poderiam tentar desconstituir a sentença e o contrato entendido como válido. Assim, “o assunto estaria sepultado para todo o sempre”. E reforça Dantas: “O Brasil precisa de mais controle e não de menos controle”.

Para o ministro-substituto Augusto Sherman, essa ação declaratória de validade sugerida pelo art. 25 não se justifica, pois o ato administrativo já é protegido, diferentemente do ato civil. Sherman explicou que os atos administrativos e, também, os contratos administrativos, já gozam de uma proteção muito grande que é a presunção de legitimidade. “Para desconstituir um ato administrativo ou um contrato é preciso provar que ele não é legítimo. E a prova se dá por meio de processo, com ampla defesa, com análise de fatos”, explicou o ministro-substituto do TCU.

Outro dispositivo abordado como sensível pelo Plenário do Tribunal de Contas da União foi o artigo 28 do PL. O dispositivo prevê que só no caso de dolo ou erro grosseiro que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas. Os ministros explicaram que, pela proposta, o agente público poderia ser negligente, imprudente e imperito que nada lhe aconteceria, pois estaria isento de responsabilidade.

Para o ministro Benjamin Zymler, assim como para a maioria dos ministros da Corte de Contas, o projeto de lei aprovado é bem-intencionado quando busca algum tipo de proteção legislativa conferida ao gestor de boa-fé.  Isso porque, explica Zymler, “num ambiente de corrupção endêmica como o que nós vivenciamos, [o gestor de boa-fé] acaba sendo prejudicado por uma jurisprudência um pouco pesada que vai se formando em função dos casos concretos que são submetidos aos sistemas de controle”. No entanto, reforçou que só responsabilizar o gestor em caso de dolo – por mais que seja possível prová-lo – dificultaria o exercício do controle externo.

Além dos arts. 25 e 28, o ministro-substituto Weder de Oliveira ressaltou outros dispositivos. Para ele, tanto o art. 20, como o 21 e o 22 tendem a “exponencializar as discussões judiciais e administrativas”, sem que haja de fato um ganho de decisão.  Oliveira acredita que uma das maneiras eficientes de se oferecer segurança jurídica ao gestor é melhorar processos de trabalho, o que diminui muito o risco de cometer uma falha ou uma ilegalidade, além de a ocupação de cargos de decisão dentro da Administração por pessoas com a qualificação necessária.

Leia a análise preliminar da Conjur do TCU com observações de cada dispositivo do PL.

Risco ao controle e a importância do veto presidencial – Em sua manifestação, o ministro Vital do Rêgo reiterou que uma norma como essa “tem um condão de colocar em risco o futuro dos órgãos de controle neste País”. Reforçou que todos os dias, no exercício do controle externo, a Corte de Contas se depara com situações da má-utilização do dinheiro público e, por essa e outras razões, se pergunta, ao refletir sobre esse PL:  “o que se quer neste momento? Travar os órgãos de controle?”. Diante desse risco ao futuro dos órgãos de controle, mas, sobretudo, ao futuro do País, Rêgo espera que o presidente Michel Temer, que é um jurista, se sensibilize com os argumentos levantados pelo TCU e pelas associações que já se manifestaram e, assim, vete o projeto de lei.

O ministro-substituto André Luís de Carvalho, por sua vez, disse acreditar que o presidente da República vai vetar o projeto de lei. Na opinião de Carvalho, “a sanção, expressa ou tácita, a esse projeto na verdade materializa um sistema de manutenção da corrupção neste País”. Para o ministro-substituto, soou estranho o fato de não ter havido discussão de um PL com essa repercussão e impacto social.

Já o ministro-substituto Marcos Bemquerer, que também é presidente da Associação Nacional dos Ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas (Audicon) reforçou que várias entidades estão se manifestando, por meio de notas técnicas, na tentativa de levar argumentos fáticos e jurídicos ao presidente da República para que, junto com sua equipe técnica, ele se convença da importância de se vetar esse texto e, assim, “evitar que esse projeto se torne lei”.

Serviço:

Secom – RT/ed

Comunicação proferida pelo presidente do TCU na sessão de 4/4/2017

Vídeo da sessão

Análise preliminar da Conjur do TCU

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