GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 012.075/2014-0
Natureza: Monitoramento.
Unidades: Ministério da Saúde e Fundo Nacional de Saúde.
Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog.
Advogado constituído nos autos: não há.

Sumário: MONITORAMENTO. RECURSOS AFETOS À ÁREA DE SAÚDE. OPERAÇÃO SANGUESSUGA. CUMPRIMENTO À DETERMINAÇÃO CONTIDA NO SUBITEM 9.6 DO ACÓRDÃO 585/2013-TCU-PLENÁRIO. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES AO MINISTÉRIO DA SAÚDE/FUNDO NACIONAL DE SAÚDE.

RELATÓRIO

	Adoto como Relatório a instrução de mérito elaborada pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog, a qual contou com a anuência dos seus dirigentes, nos seguintes termos:

“INTRODUÇÃO
Cuidam os autos de processo de monitoramento, instaurado em cumprimento à determinação contida no subitem 9.6 do Acórdão 585/2013-TCU-Plenário (peça 1), abaixo transcrito. O referido decisum foi deliberado no TC 036.030/2012-0, instaurado com vistas a formular proposta de encaminhamento referente ao destino dos Relatórios de Fiscalização encaminhados ao TCU pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) e pela Controladoria-Geral da União (CGU), no âmbito da Operação Sanguessuga.
9.6. determinar à Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas – Selog que, no prazo de 60 (sessenta) dias após a conclusão do exame de mérito das tomadas de contas especiais relativas à Operação Sanguessuga, elabore um estudo consolidando os principais achados e conclusões decorrentes das irregularidades constatadas nos processos desta espécie, buscando identificar as possíveis causas das mesmas, e formule propostas de determinações e recomendações ao Ministério da Saúde;

HISTÓRICO
Investigações iniciais a respeito de supostas manipulações de licitações e desvio de recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) destinados à aquisição de ambulâncias em diversos municípios do estado do Acre, por empresas sediadas no estado do Mato Grosso, culminaram na deflagração da alcunhada ‘Operação Sanguessuga’ pela Polícia Federal e na instauração de Comissão Parlamentar Mista de Inquérito no Congresso Nacional, conhecida como ‘CPMI das Ambulâncias’.
Tais investigações concluíram pela existência de esquema de fraude na aquisição de ambulâncias que se estendeu por mais de seiscentas prefeituras em praticamente todos os estados-membro da Federação, durante pelo menos oito anos, onde foram verificados acordos para o direcionamento das licitações nos municípios, com a participação de parlamentares, prefeitos e representantes das empresas dos grupos fraudadores.
O principal grupo fraudador identificado, conhecido como Grupo Planam, era liderado por empresas da família Vedoin, de Mato Grosso. Os principais responsáveis apontados, tanto pela Polícia Federal, quanto pela CPMI das Ambulâncias, foram o Sr. Darci José Vedoin e seu filho Luiz Antônio Trevisan Vedoin, que confessaram o esquema de fraudes nos depoimentos prestados à Justiça Federal, no uso do instrumento da delação premiada. Os proprietários desse Grupo contavam ainda com o apoio de uma extensa lista de empresas, que participavam das supostas licitações, com o intuito de simular concorrência e dar aparência de regularidade às ações fraudulentas.
Diante disso, formou-se no âmbito desta Corte de Contas grupo de trabalho, juntamente com a CGU e o Denasus, com o objetivo inicial de definir a forma e o conteúdo mínimos dos processos/relatórios a serem enviados ao TCU em decorrência dos trabalhos de auditoria desenvolvidos pela CGU e pelo Denasus, relativos ao desvio de recursos públicos transferidos a municípios e outras entidades por meio de convênios destinados à aquisição de unidades móveis de saúde (UMS) – GT ‘Operação Sanguessuga’.
A ampla auditoria desses órgãos, iniciada em setembro de 2006, teve a orientação deste Tribunal em seu planejamento e envolveu aproximadamente 1.454 convênios em mais de seiscentos municípios do país. Esse universo de convênios fiscalizados serviu de base para a definição do escopo de trabalho do GT, cujos resultados foram objeto dos TC 011.638/2006-8 e 001.287/2009-1.
Dos 1.454 convênios firmados para aquisição de unidades móveis de saúde, foram encaminhados e analisados previamente pelo GT, até o final de suas atividades, em dezembro/2008, 1.180 convênios, os quais foram examinados também e, principalmente, sob o foco de identificar os critérios de responsabilização e de quantificação de débitos a serem observados nos relatórios de auditoria nos convênios, bem como com o objetivo de simplificar e tornar mais célere a apuração das responsabilidades.
Apesar de o foco principal do GT ‘Operação Sanguessuga’ ter sido a identificação de débito decorrente de superfaturamento praticado nas aquisições de unidades móveis de saúde com verbas públicas federais, notadamente pelas empresas que formam o ‘Grupo Planam’ (família Vedoin), outras inconsistências e irregularidades que geraram ou não débitos para a União foram registradas, entre as quais aquelas envolvendo responsáveis pela gestão dos convênios no Ministério da Saúde.
Paralelamente ao início dos trabalhos desse grupo e pouco antes da ampla auditoria da CGU e do Denasus, a própria CGU realizou trabalho de auditoria especial na Secretaria Executiva do Ministério da Saúde, conduzido no período de 1º/6/2006 a 29/9/2006 – Relatório de Auditoria Especial 179314 nos processos oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde.
Esse esforço, além de resultar na instauração de diversas tomadas de contas especiais, levou à verificação de irregularidades de natureza sistêmica na gestão dos convênios no âmbito do Ministério da Saúde, mais precisamente do Fundo Nacional de Saúde, que teriam contribuído para a consumação das irregularidades apuradas no âmbito da ‘Operação Sanguessuga’. Conforme autorização contida na Sessão Plenária de 21/11/2007 (subpar 9.4.1 e 9.4.2.1 do Acórdão 2.451/2007-TCU-Plenário), e nos termos acordados em documento de referência pelos órgãos envolvidos (peça 3) – Tribunal de Contas da União, Controladoria Geral da União e Ministério da Saúde – os relatórios de fiscalização decorrentes dessas auditorias foram então encaminhados diretamente ao TCU, para serem autuados separadamente como Representação e, posteriormente, convertidos em tomadas de contas especiais (TCE), nos casos em que houvesse indícios de superfaturamento, desvio de finalidade, desvio de recursos ou qualquer outra irregularidade que resultasse em prejuízo ao erário federal.
Encaminhados a este Tribunal, os débitos apurados pelas equipes de fiscalização da CGU/Denasus referentes às aquisições de UMS foram, em primeiro lugar, validados por um grupo de trabalho constituído pelo TCU para revisar os relatórios de auditoria recebidos. Esse trabalho permitiu identificar a necessidade de alguns ajustes ao modelo anterior, incorporados à metodologia de cálculo dos valores referenciais e do superfaturamento na aquisição das UMS anteriormente utilizada, que resultaram, em alguns casos, na alteração dos valores obtidos pelas equipes de fiscalização. Ressalte-se, no entanto, que as alterações promovidas foram, de forma geral, favoráveis aos supostos responsáveis, pois implicaram redução dos valores impugnados, tendo sido inclusive aprovada pelo Tribunal, mediante Questão de Ordem aprovada na Sessão Plenária de 20/5/2009 – Processo administrativo 001.287/2009-1 (Metodologia disponível em http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/tce/operacao_sanguessuga/metodologia_calculo_superfaturamento.doc).

ABRANGÊNCIA DO TRABALHO
O presente monitoramento abrange os processos de representação e tomada de contas especiais, referentes aos convênios fiscalizados em conjunto pela CGU/Denasus, no âmbito da Operação Sanguessuga, além das representações, denúncias e tomadas de contas especiais que já tramitavam no TCU e/ou foram encaminhados a este Tribunal, cujo objeto se constituía em aquisição de UMS adquiridas entre os anos 2000 a 2006.
Ressalte-se que, com vistas a garantir a uniformização dos critérios utilizados na análise dos processos da Operação Sanguessuga e envolvendo aquisição de UMS, bem como uma visão sistêmica desses processos, concentraram-se todos os processos em curso no Tribunal referentes à aquisição de UMS com recursos oriundos de convênio com o Ministério da Saúde para análise e instrução em uma só unidade técnica do Tribunal (7ª Secex, extinta ao final de 2011 e substituída pela 4ª Secex) e por um só relator, Exmo Sr. Ministro Aroldo Cedraz, conforme Questão de Ordem aprovada na Sessão Plenária de 20/5/2009 (Processo administrativo 001.287/2009-1).
Por oportuno, é significativo informar que, de um total de 1.452 convênios recebidos pelo TCU, todos os processos que atenderam aos critérios de materialidade, risco e relevância foram autuados e analisados. Da mesma forma, todos os processos que já se encontravam no TCU que atenderam aos critérios acima informados, também foram devidamente analisados.
Esta Selog, em conjunto com o Serviço de Suporte a Decisão e Inteligência, da Secretaria de Tecnologia da Informação deste Tribunal, apurou, conforme peça 18 dos presentes autos, que esta Corte de Contas imputou, até 6/5/2014, débitos em montante total superior a R$ 45,9 milhões e aplicou multas em montante superior a R$ 6,8 milhões (valores atualizados até maio/2014).
Conforme instrução à peça 4, foi proposta a realização de inspeção no Ministério da Saúde (MS) e no FNS, o que foi acatado pelo corpo diretivo da Selog (peças 5 e 6), que determinou, com base na delegação de competência concedida pelo Exmo Sr. Ministro Relator, a medida proposta.
A inspeção visou obter informações e documentos que possibilitassem conhecer a conjuntura atual relativa à celebração dos convênios, tendo em vista que os pactos relacionados à Operação Sanguessuga foram firmados entre os anos de 2000 a 2006.
A presente instrução irá tratar do relatório de inspeção e, em seguida, em cumprimento ao subitem 9.6 do Acórdão 585/2013-TCU-Plenário, da consolidação dos principais achados acerca das irregularidades constatadas nos processos relativos à Operação Sanguessuga, acompanhada das respectivas análise e conclusão.

DA INSPEÇÃO
Uma das principais mudanças ocorridas desde 2006, no que se refere à celebração e execução de convênios firmados com a União, foi a criação e a implantação, ainda que parcial, do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (Siconv).
Tais mudanças tiveram início com determinação contida no Acórdão 2.066/2006-TCU-Plenário, no sentido de que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão apresentasse estudo técnico para implementação de sistema de informática em plataforma web que permitisse o acompanhamento on line de todos os convênios e outros instrumentos jurídicos utilizados para transferir recursos federais a outros órgãos e entes federados e a entidades do setor privado.
A determinação resultou na criação do Siconv e do Portal de Convênios, que representam substancial alteração do modelo de realização do trabalho e de relacionamento entre os órgãos e as entidades envolvidos na operacionalização das transferências voluntárias e das transferências para o setor privado, passando a ser desenvolvido sob novo ordenamento normativo, inaugurado pelo Decreto 6.170/2007.
Ademais, mediante Acórdão 1.147/2011-TCU-Plenário, este Tribunal preferiu diversas determinações e recomendações ao Ministério da Saúde (MS) relativas aos critérios de celebração dos convênios para aquisição de UMS, bem como aos critérios da análise de suas prestações de contas, de competência daquele órgão.
Diante da interseção da matéria tratada naqueles autos com a do presente processo, a inspeção visou, também, a identificar se alguma das medidas corretivas constantes do Acórdão 1.147/2011-TCU-Plenário foi implementada, de forma a evitar determinações desnecessárias.
	Desse modo, o objeto da inspeção se constituiu em obter informações e documentos com o propósito de obter respostas às seguintes questões:
a)	como está sendo avaliada a qualificação técnica e capacidade operacional das entidades privadas sem fins lucrativos, no que se refere aos indicadores de 	eficiência e eficácia previstos no art. 90 da Portaria Interministerial – MP/MF/CGU 507/2011?
b)	qual o atual fluxo de processos entre o Ministério da Saúde e o Fundo Nacional de Saúde em relação à análise dos planos de trabalho encaminhados pelas entidades proponentes e a efetiva celebração do convênio após o advento da Portaria Interministerial – MP/MF/CGU 127/2008, posteriormente revogada pela Portaria Interministerial – CGU/MF/MP 507/2011, e do sistema Siconv?
c)	qual a fonte de preços de mercado atualmente utilizada como parâmetro para avaliar os custos dos equipamentos de saúde, incluindo as unidades móveis de saúde, constantes dos projetos encaminhados pelas unidades proponentes?
d)	alguma das recomendações constantes dos subitens 9.6.1 e 9.6.2 do Acórdão 1.147/2011-TCU-Plenário foram implementadas?
Antes de proceder à apresentação das informações colhidas na fiscalização, ressalte-se que, conforme se pressupunha, a atual conjuntura relacionada à execução de convênios sofreu substancial alteração no modo de trabalho quando comparados aos convênios relativos à Operação Sanguessuga e todos celebrados para aquisição de UMS nos anos de 2000 a 2006.
Em tempo, o Ministério da Saúde informou que não está mais firmando convênios com estados e municípios para qualquer objetivo, incluindo para aquisição de UMS. Os recursos destinados aos entes federativos têm sido repassados mediante a sistemática fundo a fundo, consequentemente a totalidade dos convênios firmados pelo MS são com entidades privadas sem fins lucrativos (peça 17, p. 2).
Assim, apresentar-se-á, inicialmente, a resposta aos questionamentos objeto da inspeção, para, em seguida, expor as principais irregularidades identificadas nos processos acima descritos.
	Como está sendo avaliada a qualificação técnica e capacidade operacional das entidades privadas sem fins lucrativos, no que se refere aos indicadores de eficiência e eficácia previstos no art. 90 da Portaria Interministerial 507/2011?
	Diz o art. 90 da citada Portaria:
É obrigatória a utilização dos indicadores de eficiência e eficácia para aferição da qualificação técnica e capacidade operacional das entidades privadas sem fins lucrativos, a que se refere os arts. 8º e 9º desta Portaria.
Não há indicadores de eficiência e eficácia para análise da capacidade operacional das entidades privadas. O FNS informou que não é de sua competência (peça 17, p. 1). O Ministério da Saúde, por sua vez, por intermédio da Coordenação Geral de Atenção Hospitalar, comunicou que (peça 19, p. 4):
	Desse modo, cabe esclarecer que de acordo com a legislação atual na qual se baseia a organização interna do Ministério da Saúde, está previsto que o Departamento de Atenção Hospitalar e de Urgência / SAS é responsável pela emissão do parecer técnico de mérito nas propostas de convênio da atenção especializada, portanto, a avaliação quanto ao determinantes do Artigo 8º e Artigo 9º supracitados, são ações que fogem às competências da análise de mérito, e culminam com as competências realizadas pelo Fundo Nacional de Saúde/MS, na etapa dos condicionantes pela celebração dos convênios, que obtiveram a aprovação tanto quanto ao mérito quanto ao técnico e econômico.
Observa-se, portanto, que, embora o FNS tenha afirmado não ser de sua competência, o MS informou que cabe ao Fundo a análise da capacidade operacional das entidades privadas sem fins lucrativos, quando da verificação dos condicionantes para celebração dos convênios. Tal fato será tratado adiante nesta instrução (parágrafo 70).
Uma vez que não são mais firmados convênios para aquisição de UMS, foi solicitado acesso aos autos dos processos relativos aos Convênios 776138/2012, 776578/2012 e 774072/2012, para se analisar exclusivamente os pareceres de mérito e identificar quais critérios têm sido utilizados para avaliação da capacidade técnico-operacional das entidades privadas sem fins lucrativos. Os convênios foram selecionados em razão da data em que foram firmados e da materialidade. Todos objetivam a aquisição de equipamentos hospitalares. Os dois primeiros convênios foram firmados com a Associação Beneficente de Campo Grande e o último com Associação Beneficente Douradense, ambas sediadas no Mato Grosso do Sul.
Observa-se que no convênio 776138/2012 (peça 13) foram emitidos sete pareceres, anteriores ao parecer definitivo de mérito, solicitando justificativas para as aquisições solicitadas e informações diversas.
No convênio 776578/2012 (peça 12), foram emitidos seis pareceres prévios solicitando adequações do objeto, informações sobre determinados equipamentos, entre outras solicitações.
No convênio 774072/2012 (peça 14), cujo objeto igualmente é a ‘aquisição de material permanente para unidade de atenção especializada em saúde’, também foram emitidos sete pareceres prévios, com solicitações diversas.
Observa-se a ausência de objetividade nas análises constantes dos mencionados pareceres. Cada um deles solicita justificativas e adequações, e fornece orientações diversas sem a indicação de normas ou utilização de critérios objetivos pré-definidos pelo Ministério. Tal fato será tratado adiante nesta instrução.
	Qual o atual fluxo de processos entre o Ministério da Saúde e o Fundo Nacional de Saúde em relação à análise dos planos de trabalho encaminhados pelas entidades proponentes e a efetiva celebração do convênio após o advento da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008, posteriormente revogada pela Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, e do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (Siconv)?
O FNS apresentou o fluxo de processos constante da peça 17, p. 1-2. Atualmente, após o encaminhamento do projeto pela entidade proponente, a primeira análise é realizada pelas secretarias finalísticas do Ministério da Saúde, constituídas pelo Departamento de Atenção Básica e pelo Departamento de Atenção Especializada, com o objetivo de que sejam analisadas a capacidade gerencial das entidades privadas e os planos de trabalho, para, então, emitir, após os ajustes que se fizerem necessários, o parecer final de mérito.
A seguir, a proposta é encaminhada para emissão do parecer econômico, que traz a adequação dos preços constantes dos projetos encaminhados pelas entidades proponentes com os preços de mercado. Concluída essa fase, o processo é enviado para o FNS que, por sua vez, emite o empenho, realiza a análise das condições de credenciamento e habilitação da entidade. Cumprida essa fase, prossegue-se à celebração e publicação do convênio (peça 17, p. 2).
	Qual a fonte de preços de mercado atualmente utilizada como parâmetro para avaliar os custos dos equipamentos de saúde, incluindo as unidades móveis de saúde, constantes dos projetos encaminhados pelas unidades proponentes?
Em resposta ao Ofício 1279/2014-TCU/Selog (peça 11), o FNS informou apenas que este assunto era de competência das Secretarias finalísticas do Ministério da Saúde. Em reunião com membros dos Departamentos de Atenção Básica e de Atenção Especializada, foi informado que MS desenvolveu um banco de preços eletrônico denominado Sistema de Informação e Gerenciamento de Equipamentos e Materiais (Sigem). O sistema deve conter os preços de mercado dos equipamentos financiados para atenção básica.
	De acordo com o Ministério da Saúde, o banco é alimentado com os preços encaminhados pelas empresas negociantes dos equipamentos, mas leva em consideração também o os valores encaminhados pelas entidades proponentes, desde que esteja dentro dos preços cotados pelo MS, ou seja, o sistema calcula o valor que ocorre com maior frequência no conjunto dos dados.
Parte da base de dados desse sistema encontra-se disponível para consulta no sítio eletrônico do FNS, no endereço http://www.fns.saude.gov.br/sigem.
	Alguma das recomendações constantes dos subitens 9.6.1 e 9.6.2 do Acórdão 1147/2011-TCU-Plenário foram implementadas?
As recomendações constantes dos subitens acima foram:
9.6.1 expeça orientações técnicas voltadas à proposição de convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, à elaboração das emendas à Lei Orçamentária Anual destinadas a esse mesmo tipo de objeto e aos próprios servidores do Ministério da Saúde que atuam na gestão desses convênios;
9.6.2 crie cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes, utilizando, se necessário, o Sistema de Gestão de Convênios – Siconv, com o objetivo de subsidiar o acompanhamento e a análise das prestações de contas dos recursos transferidos, contemplando, por exemplo, a identificação das empresas vencedoras dos certames, os tipos de objetos licitados, os locais de execução dos convênios e os valores das adjudicações, entre outros critérios que facilitem a identificação de eventuais irregularidades na execução dos planos de trabalho;
Segundo o FNS, a recomendação constante do subitem 9.6.1 não foi implementada, pois as transferências para as aquisições de unidades móveis de saúde, para os entes das unidades federativas, não são mais efetuadas por meio de convênios, mas por meio da modalidade fundo a fundo (peça 17, p. 2).
 Com relação às entidades privadas sem fins lucrativos, consoante informações colhidas durante a inspeção, não são mais celebrados convênios para aquisição de UMS desde 2006. Esta informação foi confirmada mediante consulta ao Siconv.
Quanto ao subitem 9.6.2, o FNS informou que, por meio do Sistema DW Convênios, controlado pelo Ministério do Planejamento (MPOG), é possível obter informações consolidadas do Siconv no sentido de oferecer apoio aos gestores e aos órgãos de controle. Durante a inspeção, foi informado ser exequível, por meio desse sistema, obter relação das empresas contratadas em razão dos convênios firmados. Assim, considerando que a recomendação não foi implementada, por conseguinte, não há cadastro contendo informações sobre as licitações realizadas.
Além da ferramenta informada, encontra-se disponível no Portal de Convênios o Siconv Gerencial, onde é possível gerar boletins gerenciais com informações de programas, propostas, convênios, proponentes, pessoas responsáveis, domicílio bancário, emendas parlamentares, beneficiários específicos, entre outros.
conclusão da fiscalização
De posse das informações obtidas acima, será possível analisar com mais clareza e de acordo com a situação atual, a necessidade e a formulação de propostas de determinações e recomendações ao Ministério da Saúde.

EXAME TÉCNICO
Tendo em vista o grande volume de relatórios de auditoria constantes dos processos decorrentes da Operação Sanguessuga submetidos ao TCU encaminhados pela CGU/Denasus, apresentar-se-ão as principais irregularidades identificadas nos convênios, os principais achados e respectivas conclusões. As irregularidades serão apresentadas de acordo com as fases em que foram identificadas: na celebração dos convênios, em sua execução e na prestação de contas.

PRINCIPAIS ACHADOS
na celebração dos convênios
As principais irregularidades identificadas foram:
a)	cláusulas genéricas dispondo sobre o objeto do convênio/falta de detalhamento sobre o objeto no extrato do convênio;
b)	ausência de pesquisa de preço de mercado e análise de custos das UMS a serem adquiridas;
c)	ausência de críticas, por parte do FNS, aos planos de trabalho apresentados inconsistentes e/ou incompletos;
d)	alteração do plano de trabalho proposto sem a devida formalização e/ou aprovação de valor do objeto do convênio diferentemente do proposto pelo convenente, sem detalhamento dessas alterações;
e)	celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do plano de trabalho; e
f)	celebração de convênios com entidades privadas incapazes de gerir os recursos transferidos ou com entidades cuja atividade finalística não tinha qualquer relação com a área de saúde.
Análise
Com relação ao item a acima descrito (‘cláusulas genéricas dispondo sobre o objeto do convênio/falta de detalhamento sobre o objeto no extrato do convênio’), o Ministério da Saúde informou que desde o ano de 2007 não repassa recursos, por intermédios de convênios, para aquisição de UMS. No entanto, municípios e estados podem adquiri-las mediante recursos transferidos fundo a fundo. Nesse caso, a transferência de recurso ocorre diretamente do Fundo Nacional de Saúde para aos respectivos Fundos de Saúde, dispensada a celebração de convênio ou outro instrumento congênere.
O repasse é realizado sob o amparo da Portaria – MS 2.198/2009, que estabelece em seu art. 1º, §1º, que o financiamento se refere a equipamentos médico-hospitalares, materiais permanentes e unidades móveis de saúde relacionados no sítio eletrônico do Ministério da Saúde (peça 20, p. 1).
Embora a forma de transferência tenha sido alterada, a citada Portaria regulamenta, de forma análoga às disposições relativas aos convênios, o repasse de recursos. Os pedidos de aquisição dos equipamentos e materiais permanentes devem ser encaminhados sob a forma de ‘propostas de projetos’ a serem analisados pelo MS (art. 1º, §2º). Da mesma forma que nos convênios, o MS efetua a análise de mérito do projeto encaminhado pelos gestores estaduais, municipais e do DF e a análise de preços dos bens a serem adquiridos para, então, elaborar o parecer econômico-financeiro (art. 5º).
Aprovado o projeto, sua formalização é efetivada pelo Ministério da Saúde, mediante edição de portaria, na qual estarão definidos a vigência e o valor a ser transferido (art. 3º), tal qual nos convênios. Em seguida, o FNS repassará os recursos financeiros em parcela única, que devem ser movimentados em conta bancária específica (art. 4º, §1º).
No tocante a esse tópico, a diferença fundamental entre as formas de repasse consiste na prestação de contas, que deixa de ser competência do FNS para ser competência do Conselho de Saúde, municipal ou estadual (art. 9º), efetuada com base no relatório de gestão previsto na Lei 8.142/1990. Observa-se, portanto, que o FNS se desincumbiu da responsabilidade pela prestação de contas.
Ocorre que a obrigação de prestar contas pela utilização de recursos públicos está consignada na Constituição Federal de 1988 (art. 70, parágrafo único), cabendo não apenas ao Congresso Nacional, com o auxílio do TCU, como também ao sistema de controle interno de cada Poder proceder às fiscalizações necessárias para se verificar a regular aplicação desses recursos.
Tendo em mente que o Brasil não possui forte tradição de controle social das ações de governo, a fiscalização da aplicação destes recursos é precária e temerária.
Dentro dessa sistemática – e apenas para se conjecturar -, seria perfeitamente possível que uma nova ‘máfia dos sanguessugas’ se desenvolvesse, sem que o órgão repassador tomasse conhecimento ou mesmo tivesse responsabilidade por tal fato.
Conquanto não seja objeto deste trabalho, a Portaria – MS 2.198/2009 parece ter alterado o fundamento do repasse fundo a fundo, pois se trata, em verdade, de uma transferência voluntária. No caso das transferências legais, quando a Lei 8.080/1990 estabelece os critérios a serem utilizados na definição dos valores a serem transferidos, critérios esses objetivos, não pode o Ministério da Saúde fazer exigências adicionais e condicionar a transferência a outros critérios que não os definidos na lei.
Além do mais, o repasse fundo a fundo deve ser regular e automático (art. 3º da Lei 8.142/1990), o que não ocorre quando o ente federado deseja adquirir determinados equipamentos ou mesmo unidades móveis de saúde.
Tal problemática, contudo, deve ser submetida à análise da SecexSaúde, unidade especializada nessa área na Segecex, razão pela qual se proporá tal encaminhamento.
	Relativamente ao item b (‘ausência de pesquisa de preço de mercado e análise de custos das UMS a serem adquiridas’), cuja ausência de uma pesquisa de preços consolidada permitiu a celebração de convênios com valores superestimados, com a criação do Sistema de Informação e Gerenciamento de Equipamentos e Materiais (Sigem), o MS parece ter criado um satisfatório banco de preços, avançando nesse aspecto. Como já informado, o banco é alimentado com os preços encaminhados pelas empresas negociantes dos equipamentos, levando em consideração, também, os valores encaminhados pelas entidades proponentes, permitindo que o sistema crie um valor modal, utilizado como preço de mercado. Com isso, o parecer econômico-financeiro, formulado após o parecer de mérito, pode se tornar mais objetivo.
Em referência às irregularidades descritas nos itens c (‘ausência de críticas, por parte do FNS, aos planos de trabalho apresentados inconsistentes e/ou incompletos’), d (‘alteração do plano de trabalho proposto sem a devida formalização e/ou aprovação de valor do objeto do convênio diferentemente do proposto pelo convenente, sem detalhamento dessas alterações’) e e (‘celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do plano de trabalho’), conforme se observa da peça 17, p. 1-2, o atual fluxo de trabalho entre o FNS e MS diverge daquele observado nos convênios fiscalizados no âmbito da Operação Sanguessuga, quando a análise do plano de trabalho era realizada pelo FNS, para, então, ser celebrado o convênio. Como informado no relatório de inspeção, e de acordo com o que consta da peça 17, toda a análise que precede à celebração do convênio é realizada no âmbito do MS. O processo é encaminhado ao FNS com a proposta aprovada e já com a autorização de emissão de empenho.
	Cabe ao Fundo Nacional de Saúde, após aprovado o projeto, a análise das condições de credenciamento e habilitação, ou seja, a verificação das certidões com o poder público e com o Siafi (os pareceres emitidos até a celebração do convênio, de acordo com a norma, devem ser todos incluídos no Siconv). Cumpridas tais condições, prossegue-se à celebração e à publicação do convênio.
As alterações dos planos de trabalho também devem ser realizadas utilizando-se o Siconv, ficando o pacto suspenso até a análise conclusiva de mérito da alteração proposta.
Assim, nesses aspectos, o Siconv deveria coibir significativamente as irregularidades que foram observadas nos convênios relativos à Operação Sanguessuga. Todavia, o Sistema ainda possui diversas inconsistências que permitem a ocorrência de graves irregularidades.
Em 2012, o TCU realizou auditoria no Siconv (TC 007.657/2012-9), com o objetivo de avaliar se a existência de inconsistências nos dados e a ausência de controles internos no Sistema possibilitavam a ocorrência de irregularidades na execução de convênios e contratos de repasse efetuados pela administração pública federal.
Como resultado dos trabalhos, foram encontrados graves irregularidades, entre as quais se destacam: falhas no cadastramento de entidades privadas sem fins lucrativos; transferências voluntárias celebradas sem parecer sobre o plano de trabalho; transferências voluntárias para entidades inadimplentes; contratação de empresas pelos convenentes com impedimentos perante a União; contratação de empresas cuja composição societária inclua servidores públicos dos concedentes; empresas com sócios em comum apresentando propostas no mesmo item licitado; falhas na prestação e na análise das contas das transferências voluntárias; e identificação de diversas inconsistências nas informações mantidas pela base de dados do Siconv.
No que tange ao assunto tratado neste tópico, verificou-se que o Siconv não exigia o registro de pareceres sobre os planos de trabalho (seja pela aprovação, seja pela reprovação) para o cadastramento e execução dos convênios/contratos de repasse, a despeito do disposto na legislação aplicável. A norma é clara quanto à condição essencial de exame prévio desses planos, quanto à viabilidade e adequação de seus objetivos, e, no caso das entidades privadas sem fins lucrativos, quanto à qualificação técnica e capacidade operacional, para que se possa prosseguir com o andamento processual do pleito para obtenção de recursos federais por meio de transferências voluntárias.
Mediante o Acórdão 2.550/2013-TCU-Plenário, foram efetuadas diversas determinações e recomendações, especialmente à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, para correção dessa e das demais irregularidades identificadas.
Com relação ao item f (‘celebração de convênios com entidades privadas incapazes de gerir os recursos transferidos ou com entidades cuja atividade finalística não tinha qualquer relação com à área de saúde’), como ressaltado na instrução de peça 4, atualmente a avaliação da qualificação técnica e da capacidade operacional das entidades privadas deve ser realizada segundo critérios estabelecidos pelo próprio órgão ou entidade repassador dos recursos, conforme determina o art. 90 da citada Portaria 507/2011, os quais devem ser estabelecidos de forma objetiva, com base nas diretrizes e objetivos dos respectivos programas, visando atingir melhores resultados na execução do objeto. Os indicadores a que se refere esse artigo devem ser utilizados como critério de seleção das entidades privadas sem fins lucrativos.
Como descrito nos itens 28 a 30 desta instrução, não há indicadores de eficiência e eficácia para análise da capacidade operacional das entidades privadas. As análises realizadas nos pareceres prévios, solicitando justificativas e informações diversas, para emissão do ‘parecer conclusivo de mérito’, aquela que analisa não só a capacidade das entidades privadas, mas também a proposta encaminhada, é realizada sem clareza na definição das exigências e dos padrões técnicos, descumprindo o disposto no art. 4º, § 2º, da Portaria – MP/MF/CGU 507/2011. A análise dos pareceres de mérito, por exemplo, relativos aos convênios 776578/2012, 776138/2012 e 774072/2012, cujos objetos se constituem na aquisição de equipamentos hospitalares, demonstram esse achado (peças 12, 13 e 14).
Informa-se, por oportuno, que recentemente, no dia 31/7/2014, foi sancionada a Lei 13.019/2014, que estabelece o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, além de instituir o termo de colaboração e o termo de fomento. A norma entrará em vigor após decorridos noventa dias de sua publicação oficial.
A Lei 13.019/2014 é extensa e possui diversos aspectos de ordem técnica que ainda estão para ser debatidos. Ainda, trouxe importante inovação, pois a referida norma altera a Lei de Improbidade Administrativa para tipificar novas condutas, a exemplo da liberação de recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular (art. 77, inc. XXI).
A citada lei busca fortalecer os controles interno e externo no que diz respeito às prestações de contas relativas ao uso dos recursos federais repassados. A partir de sua vigência, poderá ser exigido das entidades privadas sem fins lucrativos a prestação de contas parciais de todas as parcelas liberadas (art. 69, § 3º).
Com relação aos pareceres de mérito, segundo o art. 35, inc. V e alíneas, da Lei 13.019/2014, o parecer de órgão técnico que precede a celebração do convênio deverá pronunciar-se, de forma expressa, a respeito do(a):
a) 	mérito da proposta, em conformidade com a modalidade de parceria adotada;
b) 	identidade e da reciprocidade de interesse das partes na realização, em mútua cooperação, da parceria prevista nesta Lei;
c) 	viabilidade de sua execução, inclusive no que se refere aos valores estimados, que deverão ser compatíveis com os preços praticados no mercado;
d) 	verificação do cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho, e se esse é adequado e permite a sua efetiva fiscalização;
e) 	descrição de quais serão os meios disponíveis a serem utilizados para a fiscalização da execução da parceria, assim como dos procedimentos que deverão ser adotados para avaliação da execução física e financeira, no cumprimento das metas e objetivos;
f) 	descrição de elementos mínimos de convicção e de meios de prova que serão aceitos pela administração pública na prestação de contas;
g) 	designação do gestor da parceria;
h) 	designação da comissão de monitoramento e avaliação da parceria; e
i) 	aprovação do regulamento de compras e contratações apresentado pela organização da sociedade civil, demonstrando a compatibilidade entre a alternativa escolhida e a natureza e o valor do objeto da parceria, a natureza e o valor dos serviços, e as compras passíveis de contratação, conforme aprovado no plano de trabalho
No que se refere à capacidade técnico-operacional das entidades sem fins lucrativos, a Lei 13.019/2014 estabelece, em seu art. 35, inc. III, a prévia demonstração de que os objetivos e finalidades institucionais e a capacidade técnica e operacional da organização da sociedade civil foram avaliados e são compatíveis com o objeto.
Importantes inovações constam também nos artigos 75 e 76. O artigo 75 dispõe que o responsável por parecer técnico que conclua indevidamente pela capacidade operacional e técnica de organização da sociedade civil para execução de determinada parceria responderá administrativa, penal e civilmente, caso tenha agido com dolo ou culpa, pela restituição aos cofres públicos dos valores repassados, sem prejuízo da responsabilidade do administrador público, do gestor, da organização da sociedade civil e de seus dirigentes.
Já o art. 76 preceitua que a pessoa que atestar ou o responsável por parecer técnico que concluir pela realização de determinadas atividades ou pelo cumprimento de metas estabelecidas responderá administrativa, penal e civilmente pela restituição aos cofres públicos dos valores repassados, caso se verifique que as atividades não foram realizadas tal como afirmado no parecer ou que as metas não foram integralmente cumpridas.
Assim, embora a mencionada lei tenha tornado mais objetivo o conteúdo do parecer que avaliará a possibilidade de celebração de instrumento de parceria com uma entidade privada, diante da inexistência, no âmbito do Ministério da Saúde, dos indicadores de eficiência e eficácia da capacidade operacional das entidades privadas (conforme comentado nos itens 28 a 30 e 70 desta instrução), ainda é necessário proposta de estabelecer prazo para que essa pasta ministerial elabore os indicadores previstos no art. 90 da citada Portaria 507/2011, encaminhando a este Tribunal os estudos técnicos que os fundamentarem. Tal providência deve tornar mais objetiva a análise da capacidade operacional das entidades privadas sem fins lucrativos.
Tal medida, consoante explicado nos itens 127 e 128 desta instrução, deverá ser monitorada pela SecexSaúde.
na execução dos convênios
	As irregularidades abaixo descritas foram apontadas pela CGU e pelo Denasus em centenas de relatórios de auditoria constantes dos processos encaminhados ao TCU, constituindo-se nas mais graves e recorrentes:
a)	ausência de pesquisa de preço nos certames licitatórios (arts. 43, inc. IV, e 15, inc. V, da Lei 8.666/1993);
b)	inexistência de processo licitatório (art. 2º da Lei 8.666/1993);
c)	fraude, ante a montagem de processo licitatório fictício (art. 90 da Lei 8.666/1993);
d)	fracionamento indevido da licitação com vistas à realização de dois convites e assim convidar apenas empresas envolvidas no esquema de fraude para participarem dos certames (art. 23, §2º, da Lei 8.666/1993);
e)	direcionamento dos convites às empresas do ‘Grupo Planam’ ou a empresas coligadas (art. 90 da Lei 8.666/1993);
f)	ausência de publicação do edital de licitação (art. 21 da Lei 8.666/1993);
g)	edital cujas características da UMS são divergentes do plano de trabalho aprovado;
h)	irregularidades relativas ao processo administrativo licitatório, como ausência de autuação, numeração, ou não contendo as peças previstas no art. 38 da Lei 8.666/1993;
i)	superfaturamento na aquisição das UMS;
j)	documentação irregular ou com indício de fraude, sendo insuficiente para comprovar a aquisição das UMS;
k)	inexecução total ou parcial dos objetos contratados e/ou recebimento de veículos sucateados, em más condições de conservação e inadequados para a utilização como UMS; e
l)	abandono ou não utilização das UMS, demonstrando, respectivamente, desleixo com a coisa pública e prescindibilidade de sua aquisição.
Análise
Comumente a causa dessas irregularidades relacionar-se-ia à capacidade técnica e gerencial do convenente ao executar o objeto. Não obstante, é de se notar que as irregularidades identificadas são decorrentes do próprio modo de operação do ‘Grupo Planam’ no intuito de desviar recursos conveniados.
Todavia, a conjuntura em que as irregularidades acima foram cometidas difere da atual, principalmente diante das novas disposições estabelecidas pela Portaria Interministerial – CGU/MF/MP 507/2011, que alterou profundamente a regulamentação dos convênios e dos contratos de repasse. Além disso, a modalidade de licitação ‘pregão’ se consolidou, no que se refere à aquisição de bens de uso comum, em detrimento do ‘convite’ e até da ‘tomada de preços’, possibilitando maior divulgação dos certames e, consequentemente, pelo menos potencialmente, maior competitividade.
Atualmente, tanto o Decreto 6.170/2007 quanto a aludida Portaria 507/2011 dispõem acerca da impossibilidade de celebrar ajustes com valores inferiores a cem mil reais. Portanto, as licitações do tipo convite devem reduzir significativamente.
No entanto, como o repasse para aquisição de equipamentos e UMS a entes federativos é realizado por intermédio da sistemática fundo a fundo, o MS perde o controle de como serão efetuadas as aquisições. Montagem de processo licitatório, fracionamento, direcionamento e até mesmo superfaturamento são possíveis de ocorrer, cabendo aos órgãos de controle estaduais a verificação, considerando que o controle social, efetuado pelos conselhos locais de saúde, tem pouca capacidade para identificação dessas irregularidades.
Com relação às entidades privadas, uma das inovações criadas pela referida Portaria 127/2008 – e mantidas pela Portaria 507/2011 que a revogou – foi a ‘cotação prévia de preços de mercado’. As entidades privadas sem fins lucrativos deverão realizar, no mínimo, esse procedimento, por meio do qual o Siconv, quando do registro da convocação para cotação prévia de preços, notificará automaticamente as empresas cadastradas no SICAF que pertençam à linha de fornecimento do bem ou serviço a ser contratado (art. 58, inc. III, da citada Portaria 507/2011).
Elas deverão contratar empresas que tenham participado da cotação prévia de preços, ressalvados os casos em que não acudirem interessados à cotação, quando será exigida pesquisa ao mercado prévia à contratação, que será registrada no Siconv, com no mínimo, orçamentos de três fornecedores (art. 57, parágrafo único, da mencionada Portaria 507/2011).
Solicitados a se manifestarem a respeito da funcionalidade dessa ferramenta, o Serviço de Reformulação de Investimentos encaminhou a mensagem eletrônica constante da peça 16, na qual é explicado como a ferramenta foi utilizada no Convênio 730630/2009. De acordo com o que foi informado, a entidade realizou duas cotações para a execução do objeto. Verificou-se que o processo foi homologado e concluído por meio da ferramenta do Portal.
Ante a vulnerabilidade desse sistema de aquisições e da desnecessidade de que as entidades privadas sem fins lucrativos realizem licitações, como forma de coibir a ocorrência das irregularidades aqui tratadas, cabe ao Ministério da Saúde intensificar as ações de fiscalização in loco.
Nesse sentido, a Lei 13.019/2014, mencionada nos itens 71 a 73 desta instrução, estabelece, por meio do seu art. 58, que a administração pública está incumbida de realizar procedimentos de fiscalização das parcerias celebradas antes do término da sua vigência, inclusive por meio de visitas in loco, para fins de monitoramento e avaliação do cumprimento do objeto, na forma a ser especificada em regulamento.
 No que concerne aos convênios celebrados com os entes federativos, contudo, fica a cargo do órgão concedente a realização ou não de fiscalização in loco. Nesse caso, é proficiente recomendar ao Ministério da Saúde que estabeleça, para tanto, critérios de seleção dos convênios a serem fiscalizados no local de sua execução, levando em consideração materialidade, risco e relevância do objeto celebrado, razão pela qual se proporá recomendação nesse sentido.
Com relação à documentação apresentada pelos convenentes, verificou-se nos relatórios de auditoria encaminhados ao Tribunal, com frequência bastante elevada, a apresentação de notas fiscais que não continham elementos que pudessem associá-las ao veículo supostamente adquirido ou com descrição divergente das características do veículo apresentado à equipe de inspeção, sendo, portanto, insuficiente para comprovar a aquisição da correspondente UMS.
A ocorrência dessa irregularidade ocorreu de forma tão contumaz que levou este Tribunal a firmar jurisprudência no sentido de que a ausência do número do chassi ou da placa do veículo na nota fiscal impossibilita estabelecer o nexo de causalidade entre os recursos utilizados e os comprovantes de despesas realizadas, sendo suficiente para imputação do débito no valor integral dos recursos em razão do não reconhecimento do nexo exigido. Esse tipo de irregularidade permite que o mesmo documento fiscal e o mesmo veículo sejam utilizados para comprovar a utilização de recursos de diferentes fontes, quer federais, estaduais ou municipais (e.g: Acórdãos 7.012/2010, 3.018/2011, 5.795/2011, 927/2012, 6.878/2012, 2.177/2013, 4.259/2013, todos da 2ª Câmara).
Embora o MS não firme mais convênios para aquisição de UMS, foi informado que ainda há convênios firmados para aquisição de veículos para transporte de passageiros. Não se pode descartar, também, que o MS volte a celebrar convênios para esse objeto. Assim, é indispensável determinar ao Ministério da Saúde que faça constar, em todos os termos de convênio ou outro instrumento congênere, cujo objeto seja a aquisição de veículos, cláusula no sentido de ser obrigatório que o número do chassi ou da placa constem dos documentos fiscais, alertando que, na sua ausência, o convenente poderá ter que restituir integralmente os valores transferidos. Para fins de monitoramento, a ser realizado pela SecexSaúde, deverá ser solicitado ao MS que comunique as providências adotadas no intuito de dar cumprimento a essa determinação.
Foi observada, também nos relatórios de auditoria encaminhados a este Tribunal, com recorrência elevada, o abandono de unidades móveis de saúde com pouca (inferior a um ano de uso) ou nenhuma utilização. Ressaltou-se, em cada processo autuado, que bons níveis de conservação das UMS e sua efetiva utilização deveriam ser mantidos, ainda que não constasse dos termos de convênios cláusulas específicas nesse sentido, uma vez que a Administração Pública deve reger-se, entre outros, pelos princípios da finalidade, impessoalidade e eficiência.
Aliás, conforme mencionado no voto do Ministro Raimundo Carreiro, condutor do Acórdão 3.536/2014-TCU-2ª Câmara, ‘a negligência quanto à conservação do patrimônio público é configurada como um ato de improbidade administrativa, com base no inc. X, do art. 10, da Lei de Improbidade’.
Ademais, ao apresentar seu plano de trabalho ao Ministério da Saúde, o convenente justifica seu pleito pela necessidade de prestar serviços de remoção de pacientes; portanto, é de se esperar que as UMS sejam de fato necessárias e devam ser mantidas em funcionamento e em estado de conservação que lhes permita atingir sua finalidade junto à população local.
Como os recursos para aquisição de UMS têm sido repassados, nos casos de entes federativos, por meio da sistemática fundo a fundo, os bens passam a pertencer ao ente federativo destinatário, pois passam a integrar os respectivos fundos de saúde. No caso dos convênios firmados com organizações da sociedade civil, dispõe o art. 36 da Lei 13.019/2014:
‘Art. 36. Será obrigatória a estipulação do destino a ser dado aos bens remanescentes da parceria.
Parágrafo único. Os bens remanescentes adquiridos com recursos transferidos poderão, a critério do administrador público, ser doados quando, após a consecução do objeto, não forem necessários para assegurar a continuidade do objeto pactuado, observado o disposto no respectivo termo e na legislação vigente.’
Da leitura do dispositivo, conclui-se que os bens poderão ser doados às organizações da sociedade civil quando, após a consecução do objeto, não forem necessários para assegurar sua continuidade. Quase a totalidades dos processos relacionados à aquisição de UMS tinham o seguinte objeto: ‘dar apoio financeiro par aquisição de unidade móvel de saúde, visando ao fortalecimento do SUS’.
Observa-se, portanto, que, de acordo com a norma, as UMS devem continuar sob a propriedade do Ministério da Saúde, uma vez que o objeto do convênio não se esgota com a sua aquisição. Assim, as unidades móveis de saúde não poderão ser doadas a essas entidades privadas, pois são necessárias para assegurar a continuidade do objeto conveniado.
De acordo com o art. 37 da Lei 13.019/2014, a organização da sociedade civil indicará ao menos um dirigente que se responsabilizará, de forma solidária, pela execução das atividades e cumprimento das metas pactuadas na parceria, devendo essa indicação constar do instrumento.
 Segundo as novas diretrizes, o MS poderá verificar se o bem encontra-se em funcionamento e em bom estado de conservação, possibilitando ainda responsabilizar o dirigente responsável caso se constate algum dano ao erário.
na prestação de contas
	As principais irregularidades apuradas na fase de prestação de contas são:
a)	omissão e atraso na apresentação da prestação de contas, sem o correspondente registro de inadimplência no Siafi;
b)	ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final, mas exigidos pela legislação;
c)	irregularidades verificadas na execução do convênio que foram relevadas pelo FNS na apreciação da prestação de contas;
d)	prestação de contas aprovada pelo FNS apesar de irregularidades no processo licitatório dos convênios; e
e)	análise intempestiva das prestações de contas.
Análise
	Observa-se que as irregularidades verificadas se constituíram, fundamentalmente, na omissão de providências, seja ao analisar os documentos constantes da prestação de contas, ou em face à identificação de irregularidades.
A Constituição Federal, em seu art. 70, parágrafo único, estabelece o dever de prestar contas a todos aqueles que, de alguma maneira, utilizem ou gerenciem dinheiro, bens e valores públicos. Além dessa previsão de âmbito geral, especificamente no âmbito dos convênios, a Portaria 127/2008, previa, no art. 56, caput, a obrigatoriedade de prestação de contas pelos convenentes. Ademais, no tocante à forma de prestação de contas, o caput do art. 58 deixava claro que as contas deveriam ser prestadas no Siconv. Frise-se que tais previsões encontram-se também presentes na Portaria Interministerial MP/MF/CGU 507/2011, arts. 72 e 74.
Na citada auditoria levada a cabo pelo TCU no Siconv (TC 007.657/2012-9), observou-se que em 24% dos convênios/contratos de repasse analisados houve omissão do dever de prestar contas e em 50% dos que prestaram contas o fizeram com atraso.
Além da omissão e do atraso no cumprimento do dever constitucional de prestar contas, observou-se casos em que houve descumprimento do prazo de noventa dias para análise das prestações de contas por parte do ente concedente (Decreto 6.170/2007, art. 10, § 7º e Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008, art. 60, caput).
Naqueles autos, concluiu-se que o módulo de prestação de contas do Siconv merecia reparos, capazes de tornar mais eficiente o processo de análise das contas prestadas ou omitidas, no âmbito dos concedentes, até mesmo porque tais entes possuem, em geral, escassos recursos humanos para dar cabo à necessária análise das prestações de contas e fiscalização dos convênios.
Nesse sentido, mediante o Acórdão 2.550/2013–TCU–Plenário, foi determinado à SLTI que promovesse alterações no Siconv com vistas a permitir o registro da inadimplência das entidades que não prestassem contas no prazo previsto pela legislação aplicável, bem como tivessem as contas rejeitadas pelo concedente, e orientasse os concedentes sobre a necessidade de registrar a inadimplência das entidades que não prestassem contas no prazo previsto, bem como tivessem as contas rejeitadas pelo ente concedente.
Já em relação aos atrasos nas análises das prestações de contas, cabe proposta de recomendar à Secretaria Executiva do Ministério da Saúde no sentido de que realize trabalhos visando ao aprimoramento dos controles internos, com a devida avaliação de riscos, para a adoção de procedimentos, de forma a minimizar os problemas enfrentados pelo Ministério, como o elevado estoque de prestações de contas a analisar na área de convênios e a ausência de providências quanto às irregularidades identificadas, utilizando como referência modelos consagrados, a exemplo do Coso II, com vistas a mitigar o impacto negativo de eventos potencialmente danosos à sua gestão, podendo-se, ainda, utilizar, a título exemplificativo, o documento ‘Riscos e Controles nas Aquisições’, disponível no Portal do TCU, no seguinte endereço eletrônico: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/logistica/atuacao/riscos_controles.

CONCLUSÃO
Ao disciplinar os repasses de recursos e a operacionalização dos convênios e instrumentos congêneres celebrados a partir de meados de 2008, o Decreto 6.170/2007 (e alterações) e a Portaria Interministerial 127/2008 – revogada e substituída pela Portaria Interministerial 507/2011 – supriram lacunas existentes na legislação outrora vigente.
Isso fez surgir uma conjuntura completamente diferente daquela em que os convênios cujo objeto era aquisição de UMS foram firmados. Ademais, com o advento da Lei 13.019/2014, foi criado o regime jurídico das parcerias voluntárias com organizações da sociedade civil, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros.
Depreende-se que a legislação vigente enfrenta a maior parte dos problemas identificados na celebração desses convênios. A questão fundamental, portanto, passa a ser sua aplicação que, se devidamente cumprida e respeitada, poderá promover certo grau de transparência satisfatório e melhorias substanciais nas práticas de controle.
Com relação ao Siconv, embora ainda não esteja implantado plenamente, com os avanços dos últimos anos, fraudes e desvios podem ser evitados mais facilmente desde a sua implantação, se também for utilizado como ferramenta de combate à corrupção. A base de dados do Siconv é uma valiosa fonte de informações acerca do planejamento, execução, acompanhamento e prestação de contas das transferências voluntárias, possibilitando a geração de diversos indicadores, capazes de auxiliar os concedentes a direcionar seus esforços para planejar e fiscalizar os convênios e contratos de repasse.
Nesse sentido, o FNS informou que, por meio do Sistema DW Convênios, é possível obter, por exemplo, relação das empresas contratadas em razão dos convênios firmados e, então, criar um cadastro com estas informações. Contudo, embora mediante o subitem 9.6.2 do Acórdão 1.147/2011-TCU-Plenário este Tribunal tenha recomendado a criação de tal cadastro, o MS ainda não implementou tal medida. É conveniente, portanto, que seja emitida nova recomendação, desta vez informando que o sistema DW poderá ser utilizado como ferramenta para a criação deste cadastro.
Apesar dos avanços ocorridos tanto na legislação quanto nos sistemas informatizados, o Ministério da Saúde, de forma reativa aos problemas identificados nos convênios celebrados para aquisição de UMS, decidiu descentralizar os recursos para entes federativos por meio da sistemática fundo a fundo, deixando a cargo dos conselhos de saúde locais sua fiscalização e acompanhamento.
Tal fato, que parece ter alterado a finalidade de repasses nessa sistemática, cria brecha para o surgimento e a atuação de novos grupos fraudadores sem que o órgão repassador possa ter conhecimento ou mesmo controle sobre isso. Considerando que a SecexSaúde é a unidade da Segecex especializada pela área de saúde, essa situação deve ser analisada pela mencionada Secretaria.
É necessário ressaltar, ainda, a inovação levada a efeito no âmbito deste trabalho, no que diz respeito à instauração das respectivas tomadas de contas especiais. Conforme autorização contida na Sessão Plenária de 21/11/2007 (subitem 9.4.1 e 9.4.2.1 do Acórdão 2.451/2007-TCU-Plenário), e nos termos acordados em documento de referência pelos órgãos envolvidos (peça 3) – Tribunal de Contas da União, Controladoria Geral da União e Ministério da Saúde – os relatórios de fiscalização decorrentes dessas auditorias foram então encaminhados ao TCU, para serem autuados separadamente como representação e, posteriormente, convertidos em tomadas de contas especiais, nos casos em que houvesse indícios de superfaturamento, desvio de finalidade, desvio de recursos ou qualquer outra irregularidade que resultasse em prejuízo ao erário federal.
Essa forma de trabalho diminuiu o rito entre a instauração de uma TCE até a sua chegada no TCU, tendo sido suprimidas etapas como notificação prévia dos responsáveis, e a respectiva análise das defesas porventura apresentadas, elaboração do relatório do tomador de contas, confecção do certificado de auditoria e do parecer conclusivo do órgão de controle interno competente, e pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou e autoridade equivalente (art. 10 da IN – TCU 71/2012).
Diante do ganho de tempo obtido, esse procedimento extraordinário pode ser utilizado em situações futuras nas quais haja um número expressivo de processos e uma prévia definição do escopo dos relatórios de auditoria.
Como já informado nesta instrução, ao chegarem ao Tribunal, os processos tiveram tratamento especializado, sendo analisados por uma única diretoria, então pertencente à extinta 7ª Secex, possuindo padrão único de instrução. Os processos foram todos relatados pelo Gabinete do Exmo Ministro Aroldo Cedraz que, com base na expertise adquirida, conferiu tratamento isonômico aos responsáveis.
Observa-se, portanto, a magnitude do esforço deste Tribunal, e de todos os demais órgãos de controle, em restituir aos cofres públicos os recursos desviados, em responsabilizar os agentes e em identificar as causas que deram origem ao engendrado esquema de fraudes na aquisição de UMS.
O conhecimento adquirido neste trabalho pode, portanto, ser aproveitado para outros casos análogos, bem como para prevenir a reincidência das fraudes detectadas. O uso de informações qualificadas, obtidas em parceria com outros órgãos de controle e a utilização de sistemas informatizados da Administração Pública, incluindo a base de dados do Siconv, constitui ferramenta importante para atuação preventiva do Tribunal na fiscalização dos recursos públicos federais e no combate à fraude.
Nesse sentido, considerando que o elevado número de tomadas de contas especiais é indicador de distorções na aplicação dos recursos, o Exmo Ministro-Substituto Weder de Oliveira fez constar no excerto da Ata 34, de setembro de 2013, comunicação ao Plenário no sentido de recomendar à Secretaria Geral de Controle Externo (Segecex) deste Tribunal que desenvolvesse metodologia de mapeamento e classificação de risco na utilização de recursos federais descentralizados por meio de transferências voluntárias de modo a subsidiar ações tempestivas, preventivas e pedagógicas com a finalidade de reduzir a ocorrência sistemática de não comprovação da boa utilização de recursos federais e de contribuir para a boa execução de convênios.
Considerou que, para tanto, poderão ser utilizados os sistemas de informações da Administração Pública, desta Corte e dos demais Tribunais de Contas do país, em ação cooperativa, o que, neste contexto de atuação estratégica e de incentivo à melhoria da governança pública, uma atuação planejada e metodologicamente sistematizada poderia contribuir decisivamente para o alcance da missão institucional deste Tribunal, além de contribuir para a melhoria da gestão e do desempenho da Administração Pública, coibir a tempo a ocorrência de fraudes e desvios de recursos e condenar efetiva e tempestivamente os responsáveis por dano ao erário, graves infrações à legislação e frustração dos objetivos sociais e econômicos dos convênios e demais tipos de ajustes.
Tecidos esses comentários, diante do que foi tratado nesta instrução, verificou-se a necessidade de que sejam proferidas determinações ao Ministério da Saúde (itens 78 e 93 desta instrução) objetivando melhorar a gestão dos convênios celebrados.
Da mesma forma, observou-se ser oportuno fazer também recomendações ao Ministério da Saúde (itens 90, 109 e 114 desta instrução).
É importante informar, por fim, que esta Secretaria (Selog) atua nestes autos por ter herdado o estoque de processos remanescentes da extinta 4ª Secex, que cuidava, entre outros temas, da saúde, em função de lhe ter sido transferida uma das suas diretorias, que já trabalhava com a instrução desses processos desde o encaminhamento dos relatórios de auditoria pela CGU/Denasus a este Tribunal.
Dessa forma, o acompanhamento da implementação das determinações a serem proferidas deverá ser realizado pela SecexSaúde, unidade que atualmente detém o Ministério da Saúde e o Fundo Nacional de Saúde como parte de sua clientela.
Informa-se, também, que a matéria tratada nos presentes autos relaciona-se àquela tratada nos autos do TC 018.701/2004-9, conforme exposto na instrução de peça 4, p. 3. Naquele processo, foram proferidas diversas determinações e recomendações ao Ministério da Saúde relativas aos critérios de celebração dos convênios para aquisição de unidade móvel de saúde, bem como aos critérios da análise de suas prestações de contas, de competência daquele órgão. Portanto, é conveniente que este processo seja apensado àqueles autos, para subsidiar futuras análises.

BENEFÍCIOS DE CONTROLE EXTERNO
O principal benefício potencial deste trabalho consiste na elevação do grau de conformidade dos instrumentos de transferências voluntárias celebrados com o Ministério da Saúde alcançado por meio da implantação e aperfeiçoamento de controles internos, com vistas a maximizar a eficácia na execução dos objetos desses ajustes e, por conseguinte, ampliar a efetividade das políticas públicas executadas por meio de convênios e contratos de repasse.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo:
a)	considerar cumprido o subitem 9.6 do Acórdão 585/2013-TCU-Plenário;
b)	determinar ao Ministério da Saúde, com fulcro no art. 150, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, que:
b.1)	estabeleça os indicadores de desempenho de que trata o art. 90 da Portaria – MP/MF/CGU 507/2011, a serem utilizados como critério de seleção das entidades privadas sem fins lucrativos para celebração de convênios, ou outro instrumento congênere, apresentando ainda os estudos técnicos que os fundamentarem (item 78 desta instrução); e
b.2)	faça constar, em todos os termos de convênio ou instrumento congênere cujo objeto seja a aquisição de veículos, cláusula no sentido de ser obrigatório que o número do chassi ou da placa do veículo adquirido conste dos documentos fiscais, alertando que, na sua ausência, o convenente poderá ter que restituir integralmente os valores transferidos (item 93 desta instrução);
c)	recomendar ao Ministério da Saúde, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que:
c.1)	intensifique as ações de fiscalização in loco dos convênios ou instrumentos congêneres, estabelecendo, para tanto, critérios de seleção que levem em consideração critérios de materialidade, risco e relevância do objeto celebrado, ou na forma prevista no regulamento a que se refere o art. 58 da Lei 13.019/2014 (item 90 desta instrução);
c.2)	realize trabalhos visando ao aprimoramento dos controles internos, com a devida avaliação de riscos, para a adoção de procedimentos, de forma a minimizar os problemas enfrentados pelo Ministério nas análises das prestações de contas dos convênios cujo objeto era a aquisição de unidades móveis de saúde, utilizando como referência modelos consagrados, a exemplo do Coso II, com vistas a mitigar o impacto negativo de eventos potencialmente danosos à sua gestão, podendo-se, ainda, utilizar, a título exemplificativo, o documento ‘Riscos e Controles nas Aquisições’, disponível no Portal do TCU, no seguinte endereço eletrônico: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/logistica/atuacao/riscos_controles (item 109 desta instrução); e
c.3)	utilize o Sistema DW Convênios para criar um cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes, contemplando, por exemplo, a identificação das empresas vencedoras dos certames, os tipos de objetos licitados, os locais de execução dos convênios e os valores das adjudicações, entre outros critérios que facilitem a identificação de eventuais irregularidades na execução dos planos de trabalho (item 114 desta instrução);
d)	determinar ao Ministério da Saúde que encaminhe a este Tribunal, no prazo máximo de 120 dias, as providências adotadas, os estudos realizados e os resultados obtidos em relação às determinações e às recomendações acima mencionadas;
e)	encaminhar cópia desta instrução e do Acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do Relatório e do Voto do Ministro Relator, à SecexSaúde, para as providências que julgar cabíveis, conforme discutido nos itens 49 a 59 desta instrução;
f)	apensar os presentes autos ao TC 018.701/2004-9, como forma de subsidiar o monitoramento a ser realizado nesse processo; e
g)	dar ciência da deliberação (relatório, voto e acórdão) que o Tribunal vier a adotar ao Ministério da Saúde, ao Fundo Nacional de Saúde, ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS e à Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União.”

	É o Relatório.

VOTO

	Trago à apreciação deste Plenário a consolidação dos principais achados e conclusões decorrentes do exame das diversas tomadas de contas especiais instauradas em função das irregularidades constatadas em aquisições de unidades móveis de saúde na chamada Operação Sanguessuga, que tanta atenção ganhou na mídia na época em que foi deflagrada, gerando também a instauração de uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito no Congresso Nacional, conhecida como “CPMI das Ambulâncias”.
2.	As investigações realizadas concluíram pela existência de um esquema criminoso, que perpetrou fraudes na aquisição de ambulâncias em diversos municípios, espalhados por quase todos os estados da federação, com o direcionamento das licitações nos municípios.
3.	No âmbito deste Tribunal, foi feito um trabalho de fôlego, que consumiu grande quantidade de tempo e recursos humanos. Para que se tenha uma ideia, foram examinados pelo Grupo de Trabalho instituído por esta Corte de Contas 1.452 convênios, os quais geraram autuações de TCEs referentes a todas as situações que atenderam aos critérios de materialidade, risco e relevância. Até 6/5/2014, esta Corte imputou mais de R$ 45,9 milhões em débitos e aplicou mais de R$ 6,8 milhões em multas. Além disso, diversas empresas envolvidas no esquema fraudulento, além de serem condenadas a ressarcir o dano ao Erário e apenadas com multas, foram sancionadas com a declaração de inidoneidade para licitar com a Administração Pública, o que as afastou, ao menos temporariamente, da possibilidade de licitar e contratar com o poder público.
4.	O presente processo foi instaurado em função da determinação contida no subitem 9.6 do Acórdão 585/2013-Plenário, para que a Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas – Selog, após a conclusão do exame de mérito das tomadas de contas especiais relativas à Operação Sanguessuga, elaborasse estudo consolidando os principais achados e conclusões decorrentes das irregularidades constatadas nos processos desta espécie, buscando identificar as possíveis causas destas, e formulasse propostas de determinações e recomendações ao Ministério da Saúde.
5.	Antes de tecer alguns comentários acerca das principais constatações apontadas pela unidade técnica, gostaria de deixar registrada a enorme importância da função governamental saúde, caracterizando-se esta como uma importantíssima responsabilidade do setor público nas três esferas de governo. Por um lado, no bojo de uma função governamental tão ampla e complexa como a saúde, as transferências de recursos financeiros da União para os Estados e Municípios têm fundamental importância, no sentido de viabilizar, em forma efetiva, eficiente e eficaz, a execução descentralizada dos programas de saúde a nível local, tendo em conta que o Governo Federal não possui estrutura operacional suficiente a fim de executar todas as tarefas necessárias à viabilização dos serviços essenciais de saúde para os cidadãos do nosso País. Ou seja, os problemas de saúde têm necessariamente de ser atacados no nível local.
6.	Por outro lado, viabilizar a aquisição de unidades móveis de saúde por parte dos entes municipais, mormente aqueles de menor porte e cuja arrecadação tributária não lhes dá as condições financeiras necessárias para arcar sozinhos com os custos correspondentes, é parte importante da missão do Ministério da Saúde, enquanto órgão condutor da política de saúde pública em nível nacional. Mesmo diante da grande quantidade de fraudes e irregularidades com as quais esta Corte se deparou nos inúmeros processos relacionados à Operação Sanguessuga, não se pode diminuir ou relegar a segundo plano a importância dos repasses de recursos federais aos Estados e Municípios com vistas a adquirir as tão necessárias unidades móveis de saúde.
7.	Nesse sentido, ressalto que, especialmente nos municípios menores e mais isolados deste nosso País, contar com uma unidade móvel de saúde operativa pode representar a diferença entre a vida e a morte das pessoas doentes, já que, muitas vezes, não é viável o tratamento e a cura dessas pessoas no local onde vivem, tornando-se indispensável a remoção delas a um centro populacional maior, onde terão a oportunidade de ser atendidas por profissionais melhor capacitados e recebidas em unidades de saúde melhor aparelhadas.
8.	As irregularidades detectadas também não podem ser utilizadas para descaracterizar a importância das emendas parlamentares para o processo de descentralização da gestão da saúde pública da União para os governos locais. De fato, as aludidas emendas parlamentares são um instrumento fundamental com o qual contam os parlamentares para viabilizar a transferência de recursos financeiros essenciais ao fortalecimento dos serviços de saúde em nível estadual e municipal.
8.1.	A exemplo do que fiz em outros processos que tangenciaram a matéria, registro aqui meu entendimento no sentido de que as emendas parlamentares, sejam elas individuais ou de bancada, constituem-se em instrumentos inerentes ao regime democrático representativo e são, em muitos casos, o único meio de se fazer com que o Estado supra os anseios e as necessidades da população com pouco ou mesmo nenhum acesso aos braços de atuação dos Governos Federal e Locais, população esta, via de regra, instalada em comunidades carentes, de difícil acesso e, não raramente, prejudicadas pela falta de hospitais equipados e de profissionais de saúde especializados.
8.2.	Por outro lado, não obstante o respeito que tenho por este instituto orçamentário e a importância que nele vislumbro – o que, inclusive, verbalizei com ênfase nas sessões de Plenário ocorridas em 20/3 e 10/7/2013 –, entendo que melhorias podem ser alcançadas, especialmente no que diz respeito à fase de autorização dos convênios e demais ajustes a ele vinculados.
8.3.	Aliás, estou convicto de que essas melhorias, ao contribuírem para o aumento da eficiência nos resultados almejados pelo Congresso Nacional, se prestarão a amenizar parte das críticas que, hoje, vêm sendo feitas em relação às emendas parlamentares.
8.4.	Para tanto, julgo pertinente e oportuno incluir à proposta formulada pela unidade técnica determinação dirigida ao Ministério da Saúde para que, no âmbito dos convênios e demais ajustes vinculados a emendas parlamentares, mantenha os mesmos requisitos exigidos das demais transferências voluntárias previamente à liberação dos valores pactuados e por ocasião da prestação de contas, abstendo-se, por exemplo, de firmar convênios ou instrumentos similares e de repassar recursos sem a prévia e necessária aprovação dos respectivos planos de trabalho ou projetos.
9.	Em segundo lugar, especificamente em relação aos trabalhos realizados no âmbito desta Corte de Contas, entendo que se deve reconhecer o percuciente trabalho desenvolvido pela Selog e pelas unidades técnicas que inicialmente tiveram a incumbência de tratar do tema, a saber, 7ª Secex e 4ª Secex, no deslinde de todos os processos relacionados à Operação Sanguessuga, assim como na elaboração da proposta de mérito constante do Relatório precedente, a qual acolho como parte de minhas razões de decidir.
10.	O Relatório precedente evidenciou os principais achados apontados pela unidade técnica nas fases de celebração, execução e prestação de contas dos convênios para aquisição e transformação das unidades móveis de saúde, as quais sintetizo a seguir:
10.1.	Na celebração dos convênios:
	•	cláusulas genéricas dispondo sobre o objeto do convênio/falta de detalhamento sobre o objeto no extrato do convênio;
	•	ausência de pesquisa de preço de mercado e análise de custos das UMS a serem adquiridas;
	•	ausência de críticas, por parte do Fundo Nacional de Saúde - FNS, aos planos de trabalho apresentados inconsistentes e/ou incompletos;
	•	alteração do plano de trabalho proposto sem a devida formalização e/ou aprovação de valor do objeto do convênio diferentemente do proposto pelo convenente, sem detalhamento dessas alterações;
	•	celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do plano de trabalho; e
	•	celebração de convênios com entidades privadas incapazes de gerir os recursos transferidos ou com entidades cuja atividade finalística não tinha qualquer relação com a área de saúde.
10.2.	Na execução dos convênios:
	•	ausência de pesquisa de preço nos certames licitatórios (arts. 43, inc. IV, e 15, inc. V, da Lei 8.666/1993);
	•	inexistência de processo licitatório (art. 2º da Lei 8.666/1993);
	•	fraude, ante a montagem de processo licitatório fictício (art. 90 da Lei 8.666/1993);
	•	fracionamento indevido da licitação com vistas à realização de dois convites e assim convidar apenas empresas envolvidas no esquema de fraude para participarem dos certames (art. 23, §2º, da Lei 8.666/1993);
	•	direcionamento dos convites às empresas do “Grupo Planam” ou a empresas coligadas (art. 90 da Lei 8.666/1993);
	•	ausência de publicação do edital de licitação (art. 21 da Lei 8.666/1993);
	•	edital cujas características da UMS são divergentes do plano de trabalho aprovado;
	•	irregularidades relativas ao processo administrativo licitatório, como ausência de autuação, numeração, ou não contendo as peças previstas no art. 38 da Lei 8.666/1993;
	•	superfaturamento na aquisição das UMS;
	•	documentação irregular ou com indício de fraude, sendo insuficiente para comprovar a aquisição das UMS;
	•	inexecução total ou parcial dos objetos contratados e/ou recebimento de veículos sucateados, em más condições de conservação e inadequados para a utilização como UMS; e
	•	abandono ou não utilização das UMS, demonstrando, respectivamente, desleixo com a coisa pública e prescindibilidade de sua aquisição.
10.3.	Na prestação de contas dos convênios:
	•	omissão e atraso na apresentação da prestação de contas, sem o correspondente registro de inadimplência no Siafi;
	•	ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final, mas exigidos pela legislação;
	•	irregularidades verificadas na execução do convênio que foram relevadas pelo FNS na apreciação da prestação de contas;
	•	prestação de contas aprovada pelo FNS apesar de irregularidades no processo licitatório dos convênios; e
	•	análise intempestiva das prestações de contas.
11.	Observo que, ante a reiteração das diversas falhas na sistemática operacional de um órgão tão importante como o Ministério da Saúde, esta Corte de Contas atuou decisivamente no sentido de determinar correções procedimentais e inclusive sancionar os servidores públicos que de alguma forma tenham sido negligentes ou coniventes com o esquema fraudulento conhecido como Operação Sanguessuga. De fato, os julgamentos dos inúmeros processos que tramitaram neste Tribunal sob minha relatoria induziram mudanças de conduta e procedimentais no tratamento dado aos repasses de recursos federais no âmbito do Ministério da Saúde. No entanto, como será visto, pode-se aperfeiçoar, ainda mais, os aludidos procedimentos mediante propostas de recomendações e determinações que serão feitas ao aludido ministério.
12.	Por oportuno, quero tecer breves considerações quanto ao tema das transferências fundo a fundo feitas pelo MS/FNS a estados e municípios, sob o amparo da Portaria MS 2.198/2009 (discutido por meios dos subitens de 49 a 59 da instrução constante do Relatório precedente). A unidade técnica apurou que as mesmas substituíram os convênios para aquisição de unidades móveis de saúde e equipamentos médico-hospitalares no âmbito do MS/FNS, no que tange aos estados e municípios. Por outro lado, a unidade técnica também verificou que os convênios celebrados pelo MS/FNS atualmente objetivam apenas a transferência de recursos às entidades privadas sem fins de lucro. Após analisar ambas as situações, não consigo identificar diferenças significativas de finalidade ou procedimentos entre as duas modalidades de transferência de recursos federais, salvo a natureza jurídica dos beneficiários (pessoas jurídicas de direito público ou privado).
12.1.	A propósito, parece-me que as aludidas transferências fundo a fundo estariam a mimetizar os repasses de recursos feitos anteriormente mediante convênios, mas com a transferência da obrigação de fiscalizar aos conselhos de saúde (estaduais ou municipais). Salvo melhor juízo de meus pares deste Plenário, parece-me que o órgão concedente está lançando mão de uma alternativa temerária e abrindo mão da obrigação de fiscalizar a aplicação de recursos oriundos de sua pasta.
13.	Por esse motivo, considero adequada proposta no sentido de que a SecexSaúde avalie a conformidade legal e a pertinência das aludidas transferências fundo a fundo feitas pelo MS/FNS a estados e municípios, sob o amparo da Portaria MS 2.198/2009, com o objetivo de adquirir unidades móveis de saúde e equipamentos médico-hospitalares, para que seja eventualmente levada à consideração do Relator, em cuja Lista de Unidades Jurisdicionadas se encontra o MS/FNS, proposta quanto às medidas pertinentes, inclusive determinações corretivas e recomendações para o aperfeiçoamento de procedimentos daquele órgão relativamente a essa importante questão.
14.	Por outro lado, parece-me alarmante o fato de não terem sido estabelecidos os indicadores de desempenho de que trata o art. 90 da Portaria – MP/MF/CGU 507/2011 para análise da capacidade operacional das entidades convenentes. Sem esses indicadores, a análise do órgão concedente tende a concentrar-se em aspectos subjetivos, o que pode redundar em decisões técnicas equivocadas. Por isso, entendo ser pertinente a expedição de determinação no sentido de que o MS/FNS estabeleça tais indicadores.
15.	Também merece menção uma irregularidade que foi verificada inúmeras vezes no âmbito da Operação Sanguessuga, a saber, a ausência do número do chassi ou da placa do veículo adquirido nos documentos fiscais emitidos pelas empresas que venceram os certames licitatórios e firmaram contratos com os convenentes. Tal fato abre a possibilidade, por exemplo, de que o mesmo veículo possa ser usado na prestação de contas dos recursos advindos de mais de um convênio, impossibilitando, de forma inequívoca, o estabelecimento do nexo de causalidade entre os recursos federais recebidos e o(s) veículo(s) adquirido(s) com os aludidos recursos conveniados. Em função disso, considero apropriada determinação ao Ministério da Saúde no sentido de fazer constar, em todos os termos de convênio ou instrumento congênere cujo objeto seja a aquisição de veículos, cláusula no sentido de ser obrigatório que o número do chassi ou da placa do veículo adquirido conste dos documentos fiscais, alertando que, na sua ausência, o convenente poderá ter de restituir integralmente os valores transferidos.
16.	Como informado pela unidade técnica, recentemente foi sancionada a Lei 13.019/2014, que estabelece o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil. A esse respeito, tal diploma legal estabelece, por meio do seu art. 58, que incumbe à administração pública a realização de procedimentos de fiscalização das parcerias celebradas antes do término da sua vigência, inclusive por meio de visitas in loco, para fins de monitoramento e avaliação do cumprimento do objeto, na forma a ser especificada em regulamento. Nesse sentido, parece-me oportuna uma recomendação para que o MS/FNS intensifique as ações de fiscalização in loco dos convênios ou instrumentos congêneres, estabelecendo, para tanto, critérios de seleção que levem em consideração a materialidade, o risco e a relevância do objeto celebrado.
17.	Como se viu no resumo das irregularidades identificadas na prestação de contas dos convênios, também se verificou com bastante frequência a análise intempestiva das prestações de contas. A propósito, entendo ser pertinente encaminhar uma recomendação ao MS/FNS no sentido de que realize ações visando ao aprimoramento dos controles internos, com a devida avaliação de riscos, para a adoção de procedimentos, de forma a minimizar os problemas enfrentados pelo Ministério nas análises das prestações de contas dos convênios cujo objeto era a aquisição de unidades móveis de saúde, utilizando como referência modelos consagrados, a exemplo do Coso II, com vistas a mitigar o impacto negativo de eventos potencialmente danosos à sua gestão, podendo-se, ainda, utilizar, a título exemplificativo, o documento “Riscos e Controles nas Aquisições”, disponível no Portal do TCU, no seguinte endereço eletrônico:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/logistica/atuacao/riscos_controles>.
18.	Por seu turno, embora mediante o subitem 9.6.2 do Acórdão 1.147/2011-TCU-Plenário este Tribunal tenha recomendado a criação de um cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes com o objetivo de subsidiar o acompanhamento e a análise das prestações de contas dos recursos transferidos, a unidade técnica verificou que o MS/FNS ainda não implementou tal medida. Por entender que tal cadastro é de fundamental importância para agilizar as atividades de fiscalização a cargo do órgão concedente, considero pertinente encaminhar recomendação ao MS/FNS no sentido de que utilize o Sistema DW Convênios para criar um cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes, contemplando, por exemplo, a identificação das empresas vencedoras dos certames, os tipos de objetos licitados, os locais de execução dos convênios e os valores das adjudicações, entre outros critérios que facilitem a identificação de eventuais irregularidades na execução dos planos de trabalho.
19.	Por fim, para fins de monitoramento das deliberações constantes do Acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário, também considero pertinente determinar ao Ministério da Saúde que encaminhe a este Tribunal, no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias, as providências adotadas, os estudos realizados e os resultados obtidos em relação às determinações e às recomendações acima mencionadas, ficando a cargo da Selog a verificação correspondente.
20.	Com essas ponderações, encerro meu pronunciamento acerca das questões objeto destes autos. Por fim, entendo pertinente a remessa da cópia integral da deliberação aos diversos órgãos relacionados pela unidade técnica.
	Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.

Sala das Sessões, em 15 de outubro de 2014.

AROLDO CEDRAZ
Relator

ACÓRDÃO Nº 2754/2014 – TCU – Plenário

1. Processo TC 012.075/2014-0
2. Grupo I – Classe V – Monitoramento.
3. Unidades: Ministério da Saúde e Fundo Nacional de Saúde – FNS.
4. Interessado: Tribunal de Contas da União.
5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog.
6. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
7. Representante do Ministério Público: não atuou.
8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:
	VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Monitoramento, com vistas a dar cumprimento à determinação contida no subitem 9.6 do Acórdão 585/2013-TCU-Plenário.
	ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

	9.1. considerar cumprido o subitem 9.6 do Acórdão 585/2013-TCU-Plenário;
	9.2. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 150, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, que:
	9.2.1. estabeleça os indicadores de desempenho de que trata o art. 90 da Portaria – MP/MF/CGU 507/2011, a serem utilizados como critério de seleção das entidades privadas sem fins lucrativos para celebração de convênios, ou outro instrumento congênere, apresentando ainda os estudos técnicos que os fundamentarem;
	9.2.2. faça constar, em todos os termos de convênio ou instrumento congênere cujo objeto seja a aquisição de Unidades Móveis de Saúde, cláusula no sentido de ser obrigatório que o número do chassi ou da placa do veículo adquirido conste dos documentos fiscais correspondentes, alertando-o que, na ausência dessa informação, o convenente poderá ter de restituir integralmente os valores transferidos;
	9.2.3. no âmbito dos convênios e demais ajustes vinculados a emendas parlamentares, mantenha os mesmos requisitos exigidos para as demais transferências voluntárias, previamente à liberação dos valores pactuados e por ocasião da prestação de contas, abstendo-se, por exemplo, de firmar convênios ou instrumentos congêneres e de repassar recursos sem a prévia e necessária aprovação dos respectivos planos de trabalho ou projetos;
	9.3. recomendar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que:
	9.3.1. intensifique a fiscalização in loco dos convênios ou instrumentos congêneres, estabelecendo, para tanto, critérios de seleção que levem em consideração a materialidade, o risco e a relevância do objeto celebrado, ou na forma prevista no regulamento a que se refere o art. 58 da Lei 13.019/2014;
	9.3.2. realize ações visando ao aprimoramento dos controles internos, com a devida avaliação de riscos, para a adoção de procedimentos, de forma a minimizar os problemas enfrentados pelo Ministério nas análises das prestações de contas dos convênios, cujo objeto era a aquisição de Unidades Móveis de Saúde, utilizando como referência modelos consagrados, a exemplo do Coso II, com vistas a mitigar o impacto negativo de eventos potencialmente danosos à sua gestão, podendo-se, ainda, utilizar, a título exemplificativo, o documento “Riscos e Controles nas Aquisições”, disponível no Portal do TCU, no seguinte endereço eletrônico:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/logistica/atuacao/riscos_controles>
	9.3.3. utilize o Sistema DW Convênios para criar um cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes, contemplando, por exemplo, a identificação das empresas vencedoras dos certames, os tipos de objetos licitados, os locais de execução dos convênios e os valores das adjudicações, entre outros critérios que facilitem a identificação de eventuais irregularidades na execução dos planos de trabalho;
	9.4. determinar ao Ministério da Saúde que informe a este Tribunal, e encaminhe a documentação comprobatória, no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias, acerca das providências adotadas, os estudos realizados e os resultados obtidos em relação às determinações e às recomendações constantes dos subitens anteriores;
	9.5. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, à SecexSaúde, para que essa unidade técnica avalie a conformidade legal e a pertinência das aludidas transferências fundo a fundo feitas pelo MS/FNS a estados e municípios, sob o amparo da Portaria MS 2.198/2009, com o objetivo de adquirir Unidades Móveis de Saúde e equipamentos médico-hospitalares, para que seja eventualmente levada à consideração do Relator, em cuja Lita de Unidades Jurisdicionadas se encontra o MS/FNS, proposta quanto às medidas pertinentes, inclusive determinações corretivas e recomendações para o aperfeiçoamento de procedimentos daquele órgão relativamente a essa questão.
	9.6. apensar os presentes autos ao TC 018.701/2004-9, como forma de subsidiar o monitoramento a ser realizado naquele processo;
	9.7. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentam, ao Ministério da Saúde, ao Fundo Nacional de Saúde, ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS e à Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União.

10. Ata n° 40/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/10/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2754-40/14-P.
13. Especificação do quorum: 
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro e José Jorge.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES	(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ	
Presidente	Relator	

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral