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Tribunal de Contas da União

Geocontrol: TCU desarrolla sistema pionero de análisis de imágenes de satélites

En cooperación con dos Universidades Federales, el TCU pasará a hacer uso de análisis de imágenes de satélites específicamente para las actividades de control externo.
Por Secom TCU
31/07/2018

El Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) pasará a hacer uso de “geocontrol” en su trabajo. El tema viene siendo estudiado por la institución en dos pilares: uno direccionado a la toma de decisión, que es la Análisis Multicriterio Espacial, y otro orientado al seguimiento de ejecución de políticas públicas, de obras, colectando datos para verificar la necesidad o no de la realización de una auditoria.

La metodología se suma al producto de un trabajo de conclusión de curso de especialización en “Auditoria de Obras Viales”, por la Universidad de Brasilia (UnB) estudiada por Leandro Botelho, asesor de la Coordinación General de Control Externo de la Eficiencia Pública (Cogef). El resultado se transformó en una monografía titulada “Utilización de Imágenes de Satélites en Auditoría de Obras Viales”. En ella, el autor evaluó las potencialidades y limitaciones da utilización del uso de esa modalidad de recopilación de informaciones en auditorias de obras en el TCU.

Fueron identificados 113 procesos – no sólo de obras, sino genéricos – en que alguna de las partes, o el Tribunal o el mismo jurisdiccional, intentó corroborar o derribar evidencias usando esas imágenes. En el 13% de los casos, el jurisdiccional utilizó imágenes de satélites; en el 44% hubo la realización de auditorías por el TCU en programas u organismos del gobierno que utilizaron de alguna forma imágenes de satélites para subsidiar acciones gubernamentales o tomas de decisión; y en el 43% se utilizaron imágenes de satélites por el propio TCU.

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VALEC / El imagen presenta el monitoreo de la implementación del Pátio Santa Helena en Ferrocarrilles Norte-Sur

Fueron identificados 113 procesos – no sólo de obras, sino genéricos – en que alguna de las partes, o el Tribunal o el mismo jurisdiccional, intentó corroborar o derribar evidencias usando esas imágenes. En el 13% de los casos, el jurisdiccional utilizó imágenes de satélites; en el 44% hubo la realización de auditorías por el TCU en programas u organismos del gobierno que utilizaron de alguna forma imágenes de satélites para subsidiar acciones gubernamentales o tomas de decisión; y en el 43% se utilizaron imágenes de satélites por el propio TCU.

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Un ejemplo citado por Botelho fue el TC 926.801/1998-8. En él, “se utilizó una imagen de Google Earth digitalizada en la que fue presentada por el jurisdiccional una pista de aterrizaje construida conforme a las dimensiones del proyecto”. La foto fue aceptada por el Tribunal como evidencia de que la pista había sido realmente construida.

Innovación

El siguiente paso es la implementación de un sistema de análisis para uso exclusivo del control externo ejercido por el TCU. El sistema se encuentra en fase de desarrollo conjunto entre el TCU, la UnB y con la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG). Con él, se busca una forma diferente de aplicar una tecnología ya existente, pero con valor agregado por el análisis.  

El Proyecto Geocontrole nació en la SeinfraPortoFerrovia, en 2014.  La primera etapa ocurrió hasta 2016, cuando se hizo un análisis de lo que era posible hacer en relación al tema. Se firmó un convenio con la UnB, con el Laboratorio de Sistemas de Informaciones Espaciales (LSIE), del Departamento de Geografía, según Maurício Ferreira Wanderley, director de la 3ª Directiva Técnica.

El objetivo del convenio fue investigar cuáles eran los límites de evidencia de cada tipo de satélite. “Cuanto más alta sea la resolución, más información tenemos, pero todos son útiles en su rango de aplicación”, puntualiza Wanderley. De acuerdo con él, los de más baja resolución tienen “aplicación fantástica” para el área ambiental, cuando se analizan grandes áreas; los de media son indicados para análisis previo de obra, si fue realizada o no; y los de alta, para la verificación de detalles. “Entonces, esas fronteras fueron bien determinadas en el trabajo con la UnB y ahí fue cuando la gente efectivamente fue en busca de diseñar el proyecto”, cuenta el director entrevistado.

Pionerismo

Aunque la geotecnología ya ha tenido diversos usos en el mercado, cuando el asunto es exclusivamente control externo, nada fue detectado. En el Brasil, en un trabajo de bechmarck, se ha encontrado el uso de geotecnología en áreas específicas. El Departamento Nacional de Infraestructura de Transporte (Dnit), por ejemplo, hace uso de este en proyectos de carretera, ´´pero no usan las informaciones que tienen en el procesamiento de obras´´.

Valec, empresa dedicada a la construcción y operación de infraestructura ferroviaria, tiene un ´´muy buen´´ sistema de gestión de dominio, basado en imágenes de satélite y de drones. ´´Es esa base de datos que estamos usando para hacer la auditoría en los 1,500 kilómetros de [Ferrovía] Norte-Sur. Sin embargo, Valec no hace seguimiento  de obra usando esas informaciones´´, añade Wanderley. Otro órgano que tiene un uso fuerte de la geotecnología es el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (Ibama), en el monitoreo de incendios y deforestación.

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Identificación del daño ambiental en la ruptura de la presa en Mariana

La gran diferencia es la finalidad para la cual la geotecnología está siendo usada por el Tribunal: control externo.

En consulta al profesor Rodrigo Nóbrega, de la UFMG, se verificó el desarrollo de una teoría en la que se utiliza el Análisis Multicriterio. El TCU la utilizó desde el punto de vista espacial, trayéndola para la geotecnología y buscando analizar la fundamentación y el diseño de políticas públicas, ya sean obras o políticas públicas.

La asociación con la UFMG fue posible a través de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), agencia de fomento alemana, por medio de la cual se celebró un contrato. La agencia tiene un acuerdo con el TCU y con la Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de America Latina y del Caribe (Olacefs) para financiar proyectos que tengan un marco ambiental, de sustentabilidad.

"Y así, la GIZ contrató a la UFMG, para que esa aplicación de Análisis Multicriterios Espacial direccionada al análisis de políticas públicas fuera probada y desarrollada, convirtiéndose en un producto: una tecnología documentada que hoy en día nosotros podemos difundir a las otras entidades de fiscalización superior de la Olacefs, para los tribunales de cuentas de los Estados, para el gobierno...", conmemora Maurício Wanderley. No fue pedida exclusividad en esta tecnología: "No le interesa al TCU desarrollar algo que sólo sirva para nosotros", explicó.

¿Qué hace el Análisis Multicriterio Espacial?

Ella muestra, por ejemplo, donde debe estar localizada la carretera o el ferrocarril o cuales son los mejores lugares para construir una guardería, un hospital, en función del público que desee alcanzar en la ejecución de la política pública. “Ella ayuda a diseñar la política, porque los criterios utilizados, las ponderaciones, la inteligencia del proceso queda todo documentado”, complementa Wanderley.

Según él, en la encuesta hecha de 2014 a 2016, quedó claro que el geocontrole tenía dos pilares: uno orientado a la tomada de decisión, que es el Análisis Multicriterio Espacial; y otro orientado hacia el día a día del seguimiento de la ejecución de una política pública.

Día a día

Lo que motivó todo el proyecto fue el seguimiento de obras con el uso de imagen de satélite. Por eso, la segunda etapa del estudio de la UnB fue hacer el relevamiento en un ferrocarril de lo que era posible ser encontrado, evidenciado, mostrando problemas que podrían ser localizados con el uso del satélite. "Como la obra se desarrolla, como la cabeza del gestor funcionó en el desarrollo de la obra, qué fragmento trató primero, qué secuencia", aclara Wanderley.

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Seguimiento de la Obra - Transnordestina

El primer levantamiento hecho en cooperación con la UnB, utilizando la tecnología de acompañamiento de obra, fue el de la Transnordestina. "En realidad, era algo para convencérsenos de que la tecnología funcionaría, si nos daría elementos para comenzar una auditoría". El resultado de la investigación está ahora en el gabinete del ministro Augusto Nardes. "Estamos esperando al ministro reconocer la utilidad de la herramienta en ese proceso", revela.

Para Wanderley, a partir de ahora comenzarán a existir procesos que no podrían seguir adelante sin el uso de la herramienta. Un ejemplo es el del Programa Terra Legal, con titulación de terrenos en la Amazonia: "Sin las imágenes, no hay la menor condición de hacer ese trabajo. Es un universo muy grande, es un área peligrosa, de difícil acceso". El proceso ya está en marcha y los reportes están en fase final de licitación. "Una empresa va a tomar las imágenes de satélite, clasificar el uso del suelo y darnos esto mapeado y vamos a evaluar ese reporte".

En casos más complejos, como el de la Terra Legal, el reporte no es elaborado por el TCU. "Son situaciones en que hay la necesidad de identificar qué es una mata virgen, qué es una mata deforestada, en función de una secuencia de fotos, cuando esto ocurrió, es decir, es necesaria una capacidad interna de procesamiento de imágenes que hoy en día no tenemos", puntualiza.

En el día a día, las principales dificultades del uso de satélite están todas relacionadas con la obtención de la imagen - por ejemplo, cuando el objetivo es analizar algo del pasado, que el satélite ya ha fotografiado. Si la imagen hecha en la fecha deseada es buena, es posible hacer el análisis; si no, es necesario flexibilizar un poco, cambiar la fecha, asumiendo un riesgo. Pero en nuestro universo, con los plazos que enfrentamos, eso no llega a traer grandes problemas", asegura Mauricio Wanderley.

Más ganancias

En el caso de la toma de decisión, son varias las ganancias. Desde el punto de vista del control externo, pasa a ser posible entender cuál fue la línea de raciocinio del gestor en el momento en que decidió qué hacer con el dinero público. "Es algo que no tenemos normalmente, es difícil de trabajar, porque no tiene mucha fundamentación en la toma de decisión por el gestor. Y aun en otras áreas del Tribunal, la sensación debe ser la misma, de que el gobierno no toma decisiones fundamentadas ", explica el dirigente de la SeinfraPortoFerrovia.

Así, el geocontrol documenta y fundamenta ese proceso, dice cuáles son los puntos críticos que deben ser acompañados, cuáles realmente interfieren en el resultado final. "Usted consigue tanto entender el proceso de decisión como medir la criticidad de uno u otro aspecto para poder trabajar en la gestión de implantación de la política pública, teniendo cuidado con esos puntos de mayor impacto", aclara.

Otro resultado relativo a la toma de decisiones es la posibilidad de reducir la falta de base por parte de los gestores. "A pesar de no ser papel del TCU actuar en la toma de decisión que concierne a los gestores, corresponde a los órganos de control verificar las razones que fundamentan el proceso de toma de decisión. Y esta herramienta puede ser muy útil por posibilitar la reducción del subjetivismo en las tomas de decisión, en la medida en que propone la aplicación de reglas matemáticas que atribuyen pesos a las variables que constan en el proyecto ", escribe Leandro Botelho en su trabajo presentado en la UnB.

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MDT - Modelo Digital del Terreno de la Ferrovía Norte-Sur (Extensión Sur)

Una gran ganancia del uso de imágenes satelitales en las obras es conseguir, "con un mismo equipo, una productividad diez veces mayor". Un ejemplo es el de la Ferrovía Norte-Sur, con el análisis de una extensión de 1.500 kilómetros, cronograma de seis semanas y apenas dos auditores, cubriendo el 100% de su extensión. "Ese es un trabajo de evaluar el estado actual de la obra y ver si tiene alcance no ejecutado, sin cobertura contractual", informa Wanderley. "En ese caso, es fácil analizar. Es sólo mirar la foto ", completa. El objetivo es generar información para ver la necesidad o no de realizar una auditoría.

De acuerdo con Wanderley, en el método tradicional serían analizados en el rango de, como máximo, 140 kilómetros por muestra. "Y podríamos visitar en un trecho de 140 kilómetros unos seis u ocho lugares. Con la misma capacidad, con la misma inversión de hombre/hora de trabajo, estamos trabajando con 1.500 kilómetros y visión total. No hay ningún trecho que no podamos analizar. Nuestra ganancia de productividad es astronómica ", conmemora.

En su trabajo de especialización, de los 48 procesos con utilización de imágenes de satélites por el TCU, Leandro Botelho, el autor de la monografía, analizó 39 específicos de la temática auditoría de obras y concluyó que, “en 20 casos (51,3%), la visita no fue necesaria". De acuerdo con sus estudios, "en promedio, el costo de una fiscalización de 4,5 días equivaldría al costo de imágenes de satélite de alta resolución que sumarían 200 km cuadrados de área". Si fueran considerados dos auditores, "esa área saltaría a 400 km cuadrados".

Capacitación

A principios de febrero y finales de abril de este año, se concluyeron las dos primeras clases del curso del uso de geocontrol en auditoría, ofrecido por el Instituto Serzedello Corrêa (ISC), la escuela de gobierno del TCU. El objetivo fue hacer la aculturación del Tribunal, una ruptura del paradigma de que ese tipo de imagen es una prueba de difícil obtención o de débil sustentación. El Tribunal ya deliberó sobre el asunto, en el que la prueba fue la imagen de satélite. Se espera que al final el auditor sepa utilizar las informaciones, analizar si hay validez jurídica, si las imágenes y datos presentan evidencias.

Hasta el final del año, se desarrollará el curso a distancia. "Está siendo elaborado en asociación con el ISC y estamos pleiteando junto a la GIZ que ella participe también para poder tener el curso en español y en inglés, para realizarlo fuera de Brasil", adelanta, pues el sistema puede ser repasado tanto para los tribunales de cuentas en los Estados, otros órganos y tribunales, en Brasil, así como a las EFS de otros países que lo deseen.

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