Nesta segunda matéria da série Fiscobras 25 anos, vamos falar um pouco mais sobre o caso do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região (São Paulo – TRT-2), o primeiro grande marco do Plano Anual de Fiscalização de Obras Públicas do Tribunal de Contas da União (TCU), o Fiscobras. Criado em 1997, o plano ganhou destaque com as investigações que apontaram superfaturamento de R$ 169,5 milhões nas obras do Tribunal (em valores de 1999).

Quem esteve à frente das fiscalizações no TCU foi o auditor aposentado e ex-secretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União (Secob), hoje Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura (Seinfra), André Luiz Mendes. Segundo ele, a auditoria do TRT da 2ª Região mudou a percepção da imprensa e da própria sociedade quanto à atuação do TCU, além de destacar o Fiscobras. “Graças à CPI do Judiciário, à divulgação que teve, o assunto ganhou relevância para a imprensa e, consequentemente, para toda a sociedade.”

Para André Mendes, depois de 1999, o interesse pela pauta também mudou. “É o próprio controle social. A sociedade passou a estar mais atenta a esse tipo de roubo que acontecia aos montes e as pessoas não percebiam e isso passou a ter importância.”

A jornalista Malu Gaspar, colunista do jornal O Globo, cobriu o caso do TRT 2ª Região, época em que o TCU ainda não era uma fonte constante de informações à imprensa. Para ela, todo o contexto nacional de investigações mudou muito nos últimos anos, principalmente a partir desse processo. “O TCU passou a ser cada vez mais uma fonte de informação, uma instituição a quem a gente recorre.”

Malu conta que, após esse período, diversas vezes buscou o Fiscobras. “Um dos trabalhos do TCU sobre obras que mais me interessaram foi o acompanhamento das obras da refinaria da Petrobras. Ali, o TCU teve um papel fundamental, inclusive com levantamentos muito relevantes até para nosso entendimento, porque são obras não apenas complexas, mas também com pouco paralelo.”

Peculiaridades e dimensões, segundo ela, tornam difícil para a imprensa e para a sociedade saber o que é o razoável em termos de gastos. “Em uma obra desse tamanho existe uma série de argumentos que você pode usar que um jornalista e o público em geral não conseguem discernir se são válidos ou não. E quando você lê o trabalho do TCU sobre o caso, dá até um alívio saber que tem alguém que consegue destrinchar aquilo e explicar para nós.”

Do nascimento do Fiscobras à auditoria do TRT-2

Em 1995, a Câmara dos Deputados requereu ao TCU o encaminhamento de informações sobre obras públicas inacabadas na Região Nordeste. No mesmo ano, o Senado Federal criou uma comissão temporária destinada a investigar obras não concluídas custeadas pela União, em que o Tribunal também foi chamado a contribuir.

Em 1995 e 1996, as solicitações foram formalizadas por meio de requerimentos do Congresso Nacional. A partir daí, as demandas se incorporaram às leis de diretrizes orçamentárias (LDO). Além do levantamento de informações existentes no TCU, a lei determinava a realização de novas fiscalizações de obras públicas, segundo os parâmetros da LDO. Ainda em 1995, o Plenário do TCU determinou à então Secretaria de Auditorias e Inspeções (Saudi) que especializasse uma de suas divisões no assunto.

O êxito dessas iniciativas e a colaboração efetiva do TCU no processo de aprovação da Lei Orçamentária Anual exercício 1996 (LOA 1996) fizeram com que a solicitação do Congresso Nacional ao Tribunal se tornasse uma tradição. A LDO 1998 – Lei nº 9.473, de 22 de julho de 1997 – foi a primeira a tratar das fiscalizações pelo TCU. “Essa é a razão pela qual o plano de auditoria de obras do Tribunal referente ao exercício de 1997 é considerado o primeiro da série histórica do Fiscobras”, apesar de o termo ter surgido apenas em 1998, com a criação do sistema que levou o nome Fiscobras (fonte: Fiscobras 20 anos, Portal TCU).

Início das investigações do TRT-2

O caso do TRT de São Paulo começou com uma inspeção da então Secretaria de Controle Externo do Estado de São Paulo (SecexSP), atual Secretaria do TCU no Estado de São Paulo (SEC-SP), no fim de 1992, ainda na época da licitação. “Era uma inspeção ordinária. Foram lá olhar a área de licitações e contratos, o que era muito comum naquela época. Mas quando chegaram, eles se depararam com uma licitação muito estranha, de valor muito elevado, e era uma licitação não para a construção de um prédio, mas para a aquisição de imóvel pronto para entrega futura”, conta André.

A manobra driblava toda regulamentação que rege o setor de licitação e de contratação de obras públicas. Como era uma aquisição de imóvel, não foi sequer feito contrato, mas um compromisso de compra e venda em cartório. Houve, inclusive, um valor de entrada. “O Tribunal pagou uma antecipação de cerca de US$ 30 milhões”.

Foram apresentados ao TCU vários pareceres de juristas renomados defendendo aquele tipo de “licitação”. Por conta disso, o processo ficou três anos até ser apreciado pelo Plenário da Corte de Contas, no início de 1996. “Na ocasião, o Tribunal aceitou preliminarmente os procedimentos, pois ainda apuraria a responsabilidade sobre a licitação, e mandou que a aquisição fosse adequada à Lei nº 8.666, de 1993”, que instituiu normas para licitações e contratos da administração pública. Nesse momento, ainda não havia indicativo de superfaturamento.

Em seguida, o TCU pediu que a Caixa Econômica Federal (CEF), avaliadora oficial da União, se manifestasse. O processo foi encaminhado à Caixa, mas não havia projeto para ser orçado, nem contrato ou especificações. “Então, eles pegaram o preço de venda por metro quadrado de escritório de alto padrão na cidade de São Paulo. Com base nessa avaliação, a Caixa concluiu que havia uma diferença de apenas 10% entre o valor de mercado e o preço do TRT-2”, relembra André Mendes.

O que os engenheiros da Caixa não sabiam era que o prédio “estava longe de ser um prédio de escritórios de alto padrão. Tinha padrão de acabamento entre baixo e médio. Também não ficava em uma região nobre de São Paulo”. Dois anos depois, em 1998, a obra do TRT de São Paulo foi selecionada para ser fiscalizada pelo Fiscobras.

Suspeita de superfaturamento

Na mesma época, a Procuradoria da República em São Paulo entrou com a denúncia de que a decisão do TCU de 1996 não havia sido cumprida, ou seja, a obra não tinha sido enquadrada na Lei 8.666/1993, entre outras recomendações. A procuradora Maria Luísa Duarte contratou uma arquiteta para trabalhar conjuntamente ao engenheiro da Secex-SP (TCU) em uma vistoria. A análise mostrou que 98% do valor do contrato tinha sido pago, mas que apenas 64% da obra estava concluída. Também havia um pedido de reequilíbrio financeiro de R$ 34 milhões e um aditivo de R$ 22 milhões (valores de abril de 1999).

Ainda em 1999, um pouco depois do trabalho da Secex-SP, foi instaurada a CPI do Judiciário, que passou a investigar principalmente a situação do TRT da 2ª Região. Em maio daquele ano, o Plenário do Tribunal de Contas aprovou acórdão com o valor devido pelos responsáveis, em um total de R$ 57 milhões (data-base de abril de 1999), que era a diferença entre o que havia sido pago e o que havia sido efetivamente executado. O Tribunal determinou a nulidade do contrato, porém era necessário indenizar a construtora pelo que já havia sido feito, evitando o enriquecimento ilícito do Estado. Por esse motivo, foi necessário avaliar o valor da obra já executada.

Até que, em uma sessão do Plenário do TCU, veio a dúvida: a obra concluída até aquele momento valia realmente R$ 240 milhões? E um acórdão determinou que a área especializada do TCU avaliasse, no prazo de 30 dias, o real prejuízo, o que havia sido pago e quanto valia de fato o que estava construído.

Além da equipe do Tribunal, a investigação foi realizada com o apoio de um engenheiro da Caixa que dominava o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi). “Quando chegamos, nos deparamos com a seguinte situação: a obra estava abandonada e o projeto tinha 1,4 mil pranchas e o orçamento, mais de mil itens. Vimos, de imediato, que o prazo de 30 dias dado pelo acórdão seria impossível. Combinamos com o relator um prazo de 40 dias e foi o que conseguimos.”

Havia, ainda, um orçamento da Pini Serviços de Engenharia, editora conceituada em base de preços, que tinha sido contratada pela empresa para justificar o valor da obra. Ao avaliar o orçamento, os auditores encontraram várias inconsistências. Outros dados vinham da Falcão Bauer, uma empresa de consultoria, assessoria de engenharia e análise de materiais, contratada pelo TRT-2 para fazer uma medição completa e detalhada da obra, com levantamento dos serviços executados, dados que auxiliaram na investigação. “Era um prédio imenso contratado por valor que, atualizado, alcançaria quase R$ 1 bilhão.”

Pelo tempo exíguo, foram levantados quantitativos aproveitando os dados da Falcão Bauer, principalmente aqueles relativos às instalações. “Atualizamos, fizemos algumas correções e ficamos muito tempo no imóvel, eu e o Júlio César Guimarães [engenheiro do TCU]. Tinha muita coisa pela metade: forro, piso, revestimento, paredes, e o Júlio César ficou checando esses quantitativos no prédio enquanto eu fui levantar opções alternativas de avaliação. Tudo o que foi possível nós orçamos com base no Sinapi e outros serviços, orçamos no próprio mercado.”

Fase final: fundamentação das investigações

Além de todos os desafios, tempo curto e tamanho da obra, outro problema foi a própria Pini, que era muito reconhecida no mercado e cujas publicações técnicas eram usadas por diversos órgãos oficiais. “Como chegaríamos ao TCU e diríamos que o orçamento dela estava errado? Como falaríamos que o orçamento da Pini de R$ 230 milhões estava errado e o nosso, de R$ 62 milhões, era o certo?” O primeiro passo foi entrar em contato com a procuradora Maria Luísa Duarte, que havia questionado a editora a respeito do orçamento. “A declaração formal da empresa afirmava que o orçamento havia sido feito nos moldes requeridos pelo cliente. Ou seja, com essa simples frase, foi retirado o aval da editora ao valor contratado. É como dizer: isso não é orçamento da Pini. E nós anexamos o documento ao nosso relatório.”

Outro ponto era a grande diferença de valores. Mas na visita à Procuradoria da República em São Paulo soubemos que a Receita Federal havia feito uma busca contábil na Incal (empresa formalmente contratada para execução da obra), em decorrência dos trabalhos da CPI do Judiciário. “A procuradora tinha a conclusão dessa devassa na contabilidade da Incal e nos forneceu uma cópia. E nós vimos que a Receita Federal tinha apurado como despesas na obra o valor de R$ 60 milhões, um número muito próximo do nosso.”

Para fundamentar ainda mais o resultado das investigações, o TCU ainda aplicou um método comparativo em que foi usado um prédio em construção na cidade de São Paulo, uma obra da Fundação dos Economiários Federais (Funcef) de alto padrão de acabamento, diferentemente do prédio do TRT-2. “A Funcef nos forneceu os dados da obra, 95% executada. Conseguimos seu valor total e quanto custava por metro quadrado, e aplicamos esse valor na área do TRT de São Paulo. Chegamos à conclusão de que a área concluída custaria R$ 59 milhões segundo aquelas informações”, outro valor muito próximo do levantado pelo Tribunal, de R$ 62 milhões.

Os métodos de orçamentação utilizados pelo TCU buscavam identificar valores médios de mercado e não os mínimos possíveis de aquisição de insumos e de execução de serviços, por isso, os montantes apurados via contabilidade da empresa e por meio de método comparativo ficaram um pouco abaixo daquele orçado pela equipe do Tribunal.

O novo acórdão saiu em julho de 1999 e imputava um débito de cerca de R$ 169,5 milhões aos envolvidos. “Quase 300% de superfaturamento. É raríssimo achar algum superfaturamento dessa grandeza.” No final, o trabalho foi um verdadeiro marco para o Fiscobras e para o TCU.

Saiba mais:

Fiscobras 25 anos: série relembra auditoria histórica no prédio do TRT de São Paulo.

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