Na sessão plenária do dia 5 de junho de 2024, o Tribunal de Contas da União (TCU) apreciou consulta formulada pelo Ministério da Agricultura e Pecuária acerca da possibilidade de inscrição em restos a pagar de valores decorrentes de emenda parlamentar impositiva, empenhados sem a celebração do respectivo contrato administrativo. A consulta também questionava se seria admissível postergar a formalização desses contratos para o exercício financeiro subsequente ao empenho dos valores.

A dúvida do Ministério da Agricultura e Pecuária originou-se, por um lado, da imposição constitucional que obriga a execução das emendas parlamentares e, por outro lado, dos impedimentos legais para seu emprego quando não se cumpre a regra da anualidade na execução orçamentária.

Em sua análise, o relator, ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti, ressaltou que, embora o princípio da anualidade orçamentária possa, ocasionalmente, resultar na perda de dotações ao final do exercício financeiro, os benefícios práticos de sua aplicação superam esse efeito negativo. Entre os benefícios destacados no voto do relator estão o fortalecimento do controle parlamentar sobre o orçamento, a melhoria na eficiência da alocação das dotações orçamentárias e a simplificação no processo de elaboração do orçamento.

Nesse sentido, o ministro-substituto defende que os riscos de perda de dotação trazidos pela anualidade orçamentária podem ser mitigados por um adequado planejamento das ações a serem executadas ao longo do exercício.

O relator observou que, conforme manifestações de órgãos como a Secretaria do Tesouro Nacional, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Secretaria de Orçamento Federal e a Advocacia-Geral da União, a prática de inscrever empenhos em restos a pagar sem a correspondente formalização do contrato administrativo viola o princípio da anualidade orçamentária. Ele ressaltou que permitir a inscrição de empenhos em restos a pagar sem a celebração do contrato administrativo poderia levar a um aumento descontrolado do passivo orçamentário e a possíveis irregularidades nos processos licitatórios.

Nesse contexto, o relator afirmou que a criação de exceções ao princípio da anualidade não constitui mecanismo adequado para dirimir o risco de perda de dotações ao final de um exercício. Reforçou que não há amparo legal para empenhar, em um exercício, despesa que somente será executada em outro, independentemente de a dotação orçamentária ser, ou não, proveniente de emenda parlamentar impositiva.

O relator asseverou, ainda, que a execução da despesa deve ocorrer durante o exercício financeiro da dotação orçamentária, respeitando os estágios de empenho, liquidação e pagamento. Enfatizou que a prática de empregar restos a pagar para evitar a expiração de créditos orçamentários não encontra amparo legal e pode comprometer a eficiência na gestão dos recursos públicos. Concluiu que eventual flexibilização da anualidade orçamentária deve ser reservada ao Congresso Nacional, não cabendo ao TCU criar exceções ao que preveem dispositivos legais e constitucionais.

O TCU, portanto, respondeu à consulta do Ministério da Agricultura e Pecuária afirmando que (i) a inscrição de notas de empenho em restos a pagar, ainda que a dotação orçamentária decorra de emenda parlamentar impositiva, pressupõe o cumprimento dos requisitos descritos na legislação, em particular o art. 35 do Decreto 93.872/1986, não sendo cabível a realização de empenhos tão somente para impedir que os créditos orçamentários expirem ao final do exercício; (ii) a celebração de contrato administrativo requer a indicação do crédito orçamentário pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica, conforme art. 92, inciso VIII, da Lei 14.133/2021; e (iii) caso aplicáveis as condições legais dispostas no art. 90, §§ 8º e 9º, da Lei 14.133/2021, eventual nova licitação, caso a anterior tenha restado fracassada em razão da recusa dos licitantes convocados em assinar o correspondente contrato administrativo, ou a contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento em consequência de rescisão contratual, poderão ser realizadas por meio do aproveitamento de eventuais saldos a liquidar de despesas empenhadas ou em restos a pagar não processados.

Para mais informações, a coluna recomenda a leitura do Acórdão 1.106/2024 - Plenário, bem como do voto do relator, Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, que fundamenta a decisão.