TCU analisa seguro de crédito à exportação

RESUMO

• O TCU analisou representação para aprofundar o exame de possíveis irregularidades nas regras excepcionais sobre o Seguro de Crédito à Exportação (SCE).
• Sob a relatoria do ministro Jorge Oliveira, o TCU considerou a representação, no mérito, parcialmente procedente.
• “A relevância da política pública de exportações não exime os gestores públicos das boas práticas internacionais e das balizas normativas”, apontou Jorge Oliveira.
• Verificou-se que os relatórios mensais e anuais de desempenho do Fundo de Garantia à Exportação demonstravam seu desempenho positivo e sustentável.
• Foram usados mitigadores para redefinição dos percentuais máximos de exposição de Angola, Cuba, Gana e Moçambique sem a adequada análise técnica dos riscos.

O Tribunal de Contas da União (TCU) analisou, sob a relatoria do ministro Jorge Oliveira, representação instaurada em cumprimento ao Acórdão 1.031/2018-Plenário (item 9.2), no intuito de aprofundar o exame de possíveis irregularidades relacionadas ao estabelecimento de regras excepcionais incidentes sobre a operacionalização do Seguro de Crédito à Exportação (SCE).

Nesse exame o TCU se debruçou sobre operações de financiamento às exportações no âmbito do Convênio de Pagamentos e Créditos Recíprocos (CCR), cobertas pelo Fundo de Garantia à Exportação (FGE), as quais resultaram em expressiva redução do prêmio de seguro devido em operações dessa natureza.

Conclusões do TCU

Na fiscalização anterior [que resultou no acórdão de 2018], o TCU verificou que a Resolução-Camex 44/2003 estabeleceu um critério específico para a precificação do SCE. Segundo esse parâmetro, as operações cursadas no Convênio de Créditos Recíprocos (CCR) da Associação Latino-americana de Integração (Aladi), com financiamento pelo BNDES e pelo Proex-Financiamento, deveriam ser consideradas na categoria de risco 1 (mais baixo). 

“Assim, independentemente da classe de risco do país importador (na classificação da OCDE), conforme as diretrizes do Arrangement on Officialy Supported Export Credits (Arrangement), a precificação do SCE deveria ser realizada adotando-se sempre a categoria de risco 1 para os países do Convênio de Créditos Recíprocos (CCR)”, explicou o ministro Jorge Oliveira, relator do processo no âmbito do TCU.

“Restou evidenciado que essa resolução não foi acompanhada por estudos técnicos que embasassem adequadamente os descontos no prêmio de seguro do SCE em decorrência desse parâmetro para as operações cursadas no CCR. Além disso, registrou-se que a metodologia foi utilizada entre 2003 e 2015”, acrescentou o ministro-relator Jorge Oliveira.

Outro achado da fiscalização do TCU diz respeito à precificação das operações, também cursadas no CCR, sem o ajuste no percentual de cobertura. O modelo de precificação do SCE ampliou a cobertura da garantia do Fundo de Garantia à Exportação (FGE) a 100% do valor da exportação financiado pelo BNDES. Em vez dos 95% previstos na norma então vigente, mas sem a correspondente majoração do prêmio de seguro.

“Também nesse caso, verificaram-se deficiências na fundamentação da decisão que desconsiderou alerta contido em parecer jurídico quanto à necessidade de ajustar o cálculo do prêmio do seguro em virtude do aumento do percentual de cobertura do risco”, observou o ministro do TCU Jorge Oliveira.

O achado de auditoria que ensejou a autuação de mais um processo (processo TC 015.843/2018-1) sobre o mesmo tema foi a utilização de mitigadores para redefinição dos percentuais máximos de exposição de Angola, Cuba, Gana e Moçambique sem adequada análise técnica dos riscos e sem estarem preenchidos requisitos mínimos necessários.

A auditoria do TCU verificou a redução do risco país publicado pela OCDE, para efeito de definição dos limites de exposição do FGE, da seguinte forma: Cuba: de sete para seis (de 2009 até 2016); Gana: de seis para quatro (de 2009 até 2011), de cinco para quatro (de 2011 até 2015) e de seis para quatro (de 2015 até 2016); Moçambique: de seis para quatro (de 2010 até 2014) e de sete para quatro (de 2015 até 2016); Angola: redutor de 30% a partir de 2008.

“A utilização desses mitigadores não foi precedida de estudos robustos que embasassem a decisão adequadamente, de forma que teria ocorrido uma elevação da exposição do patrimônio do FGE a riscos não mensurados”, pontuou o ministro-relator Jorge Oliveira.

O que foi decidido agora pelo TCU (processo TC 015.841/2018-9)

“É desafiadora a tarefa de levar a cabo uma responsabilização no contexto dos autos. Com efeito, a princípio, não me parece adequado punir gestores públicos que aplicaram os parâmetros definidos na norma competente em momento em que não havia qualquer questionamento sobre a sua validade”, ponderou o ministro-relator Jorge Oliveira.

“Com relação ao mérito, assim como a unidade especializada, compreendo que a relevância da política pública de apoio às exportações não exime os gestores públicos da obrigação de formulá-la e implementá-la de maneira aderente às boas práticas internacionais e às balizas normativas em vigor, em especial à necessária motivação e fundamentação do ato administrativo”, detalhou o relator.

“Desse modo, não é aceitável que as decisões de alta relevância e materialidade em análise tenham sido tomadas sem os cuidados necessários sob o argumento de que o tratamento privilegiado às operações cursadas no CCR decorreria de ‘opção de política pública’, ‘política pública internacional’, ‘decisão de Estado’, entre outras”, asseverou Jorge Oliveira.

“No entanto, à época da elaboração do relatório de auditoria que antecedeu esta representação, a pretensão punitiva para alguns atos considerados irregulares já estava prescrita. Sendo assim, os responsáveis foram chamados em audiência por decisões adotadas a partir de 2009”, elucidou o ministro-relator.

Além disso, o TCU verificou o fato de que os relatórios mensais e anuais de desempenho do Fundo de Garantia à Exportação demonstravam o seu desempenho positivo e sustentável. Sendo que os relatórios de gestão do BNDES e as avaliações específicas de acompanhamento periódico de operações por país continham conclusões positivas sobre a política pública e podem ter contribuído para a omissão dos gestores e técnicos em revisitar as normas.

Deliberação do Acórdão 1.840/2024-Plenário

O TCU decidiu conhecer da representação, por atender os requisitos de admissibilidade, e, no mérito, a considerou parcialmente procedente. Foi excluída a responsabilidade de Antônio Carlos Pinho de Argolo, em razão do seu falecimento. Houve também acolhimento integral das razões de justificativa apresentadas por Antônio José Alves Júnior.

A Corte de Contas também decidiu acolher, parcialmente, as razões de justificativa apresentadas pelos demais responsáveis, aproveitando-as em favor dos que não responderam às audiências, sem aplicar-lhes multa.

A decisão do Acórdão 1.841/2024-Plenário

O Tribunal também decidiu especificamente sobre a representação para aprofundar o exame de possíveis irregularidades na gestão do Fundo de Garantia à Exportação (FGE) relacionadas à aplicação de descontos (Mitigation Exclusion Factor: MEF) no rating OCDE, concedido a quatro países tomadores de crédito à exportação para serviços de engenharia.

O Tribunal de Contas da União decidiu conhecer da representação, por atender os requisitos de admissibilidade, e, no mérito, considerá-la procedente. Mas foi excluída a responsabilidade de José Gerardo Fontelles em razão de seu falecimento.

A Corte de Contas ainda considerou revel, para todos os efeitos, Flavio Cals Dolabella, para o qual se dará prosseguimento ao processo. No entanto, foram acatadas, parcialmente, as razões de justificativa apresentadas pelos demais responsáveis, abstendo-se o TCU, excepcionalmente, de aplicar-lhes multa.

Histórico 

Em 2013, o Tribunal de Contas da União realizou levantamento sobre a atuação da área de comércio exterior do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), cuja decisão determinou a realização de auditoria sobre as operações de apoio à exportação de serviços de engenharia a ente público estrangeiro (Acórdão 3.603/2014-Plenário).

Essa auditoria foi realizada em 2014 e detectou deficiências nos processos internos do BNDES para operacionalização desse programa, o que ensejou a constituição de oito processos apartados por tipologia de obra de engenharia para análise aprofundada dos indícios de irregularidades, em obediência ao Acórdão 1.413/2016-Plenário. 

Além disso, como a auditoria constatou também falhas nas etapas do programa externas ao banco, o acórdão determinou a realização de auditoria especificamente para analisar essas etapas.

Em 2016, a fiscalização do TCU foi realizada, tendo sido identificados indícios de irregularidades na concessão do Seguro de Crédito à Exportação e do subsídio por meio do Programa de Financiamento às Exportações (Proex) nas operações auditadas. 

“Como resultado, o TCU, mediante o Acórdão 1.031/2018-Plenário, determinou a autuação de seis processos de representação para análise individualizada desses indícios. Entre eles, o presente processo. Destaco que três dessas representações já foram apreciadas pelo Tribunal”, contextualizou explicou o ministro-relator Jorge Oliveira.

Saiba mais 

O Seguro de Crédito à Exportação (SCE) é um mecanismo da política pública federal de apoio à exportação, criado pela Lei 6.704/1979, com a finalidade de garantir as operações de crédito à exportação contra os riscos comerciais, políticos e extraordinários que possam afetar a produção de bens e a prestação de serviços destinados à exportação e a efetiva exportação desses bens e serviços.

Já o Fundo de Garantia à Exportação é um fundo de natureza contábil, instituído pela Lei 9.818/1999, com a finalidade de dar cobertura às garantias prestadas pela União nas operações de Seguro de Crédito à Exportação.

A unidade técnica do TCU responsável pela fiscalização foi a Unidade de Auditoria Especializada em Bancos Públicos e Reguladores Financeiros (AudBancos), que integra a Secretaria de Controle Externo de Contas Públicas (SecexContas). O relator é o ministro Jorge Oliveira.  

___________________________________________

SERVIÇO

Leia a íntegra de cada decisão: Acórdão 1.840/2024-Plenário e Acórdão 1.841/2024-Plenário

Processos: TC 015.841/2018-9 e TC 015.843/2018-1

Sessão: 4/9/2024

Secom – ED/pc

Atendimento à imprensa - e-mail: imprensa@tcu.gov.br

Atendimento ao cidadão - e-mail: ouvidoria@tcu.gov.br