Seção das Sessões

Na sessão plenária de 7 de outubro, o Tribunal de Contas da União apreciou tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde em razão de irregularidades na execução do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), modalidade "Aqui Tem Farmácia Popular". No âmbito do processo foram apuradas irregularidades nas dispensações realizadas entre março de 2016 e outubro de 2017, em razão da ausência de notas fiscais de aquisição de medicamentos, cupons fiscais, cupons vinculados e receitas médicas solicitados.

A controvérsia principal referiu-se à possibilidade de responsabilização pessoal dos sócios-administradores das farmácias e drogarias participantes do programa, o que envolveu a discussão sobre a natureza jurídica do vínculo entre o Ministério da Saúde e os estabelecimentos que aderem ao programa.

O relator, ministro Augusto Nardes, defendeu a natureza convenial da relação e, com base na jurisprudência então predominante do Tribunal, entendeu cabível a responsabilização solidária da sócia-administradora pelo débito, além da aplicação de multa.

Nesse sentido, sustentou que, embora a adesão ao programa seja voluntária, os estabelecimentos participantes devem firmar um termo de compromisso, declarando ciência e concordância com as exigências estabelecidas na Portaria que rege o programa, dentre as quais se destaca a obrigatoriedade de prestação de contas, mediante a apresentação da documentação comprobatória exigida, em razão da natureza pública dos recursos recebidos.

Prevaleceu, contudo, a divergência apresentada pelo revisor da matéria, ministro Benjamin Zymler, na linha de que a relação entre o ministério e as farmácias privadas participantes do "Aqui Tem Farmácia Popular" possui natureza contratual, sendo que a responsabilização do sócio-administrador depende da demonstração de conduta pessoal e de nexo causal.

Para o revisor, embora alguns dispositivos regulamentares do programa empreguem expressões como "convênio", "relação convenial" ou "termo de adesão", a natureza jurídica do vínculo deve ser definida pelo conteúdo material da relação, e não pela nomenclatura adotada.

O ministro Benjamin Zymler observou que ajustes celebrados com órgãos e entidades públicas, voltados à atuação cooperativa para a realização de objetivo comum, regem-se prioritariamente pelo regime dos convênios. As farmácias privadas, ao contrário, ocupam a posição jurídica de contratadas da Administração, pois há uma relação onerosa pela qual uma empresa privada executa prestação de interesse público em troca de pagamento realizado com recursos públicos, e, por conseguinte, submetem-se aos deveres, controles e sanções próprios dos contratos administrativos.

Por seu uma relação contratual, o revisor entendeu pela não incidência da Súmula 286 do TCU, segundo a qual a pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências voluntárias de recursos federais, realizadas para consecução de finalidade pública, responde solidariamente com seus administradores pelos danos causados ao Erário na aplicação desses recursos.

Para o revisor, a condição de sócio-administrador não basta, por si só, para justificar a imputação de débito ou a aplicação de sanções. Nas suas palavras, a responsabilidade pessoal somente poderá ocorrer quando: a) o estabelecimento for explorado por empresário individual, hipótese em que o titular é o próprio sujeito contratado; b) a pessoa natural tiver concorrido diretamente para a irregularidade ou para o dano, nos termos do art. 16, § 2º, alínea "b", da Lei 8.443/1992; c) houver disposição legal específica que estabeleça responsabilidade pessoal; ou d) estiverem presentes os requisitos para a desconsideração da personalidade jurídica. No caso dos autos, não foi identificada conduta individualizada da ex-sócia relacionada às operações irregulares.

Ao final, após ampla discussão, o Tribunal, por maioria, acolheu as alegações de defesa da ex-sócia, excluindo-a da relação processual, e julgou irregulares as contas da drogaria, condenando-a ao pagamento do débito e aplicando-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

Para mais informações, a coluna recomenda a leitura do Voto revisor do Acórdão 2759/2026 - Plenário, do Voto do relator, dos Votos complementares e Declarações de Voto apresentadas.