Tribunal fiscaliza Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para 2026

O Tribunal de Contas da União (TCU) fez acompanhamento para observar aspectos fiscais e de conformidade do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para o exercício financeiro de 2026 (PLDO 2026 - 2/2025-CN) com o objetivo principal de fornecer informações ao respectivo processo legislativo.

O TCU realiza essa fiscalização todos os anos para auxiliar a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMPOF) a analisar o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O objetivo é melhorar a gestão do orçamento da União, focando em responsabilidade fiscal, planejamento e transparência.

Os principais pontos observados na auditoria, entre outros, foram:

a) Os parâmetros macroeconômicos usados para calcular as receitas e despesas no PLDO 2026 estão alinhados com as projeções de mercado feitas em maio de 2025. O PIB, que é o principal indicador para estimar receitas, foi calculado de forma conservadora, ficando um pouco abaixo das estimativas do mercado. Já o IPCA, usado para estimar despesas, foi projetado no PLDO 2026 abaixo das estimativas de mercado. Apesar disso, as regras que permitem variações nas despesas acima da inflação, até 70% do crescimento real das receitas, fazem com que as despesas projetadas no PLDO fiquem acima das corrigidas pela inflação. No entanto, as despesas discricionárias (gastos que o governo pode ajustar) foram consideradas praticamente inviáveis e precisarão ser revisadas.

b) As estimativas de receita primária líquida de 2025 a 2027 no PLDO 2026 são otimistas, superando as projeções baseadas em dados de mercado. Para 2025, a receita primária total foi projetada com um crescimento nominal de 13,66% em relação a 2024. Contudo, o aumento das despesas acima da inflação, conforme as regras da Lei Complementar 200/2023, não parece suficiente para recuperar os níveis das despesas discricionárias, que devem cair significativamente a partir de 2026. Além disso, as estimativas do PLDO para 2025 e 2026 ultrapassam o limite de crescimento real de 2,5% ao ano. A partir de 2027, há o risco de as despesas obrigatórias ultrapassarem 95% do total das despesas primárias, o que acionaria restrição prevista na Constituição Federal para conter gastos obrigatórios.

c) A projeção da dívida pública foi considerada excessivamente otimista. As premissas adotadas sobre política fiscal, crescimento econômico e custo da dívida não parecem realistas. Por exemplo, o PLDO prevê uma redução drástica nas despesas discricionárias (gastos ajustáveis pelo governo), o que exigiria revisar outras despesas ou aumentar receitas. Além disso, o ajuste fiscal para alcançar um resultado positivo foi adiado para 2027, mesmo com sinais de que a economia já está operando acima de seu potencial desde 2023. Essas hipóteses comprometem a consistência entre os resultados fiscais planejados e a estabilização da dívida pública, violando normas da Constituição Federal e da Lei Complementar 200/2023.

d) Existe um risco significativo de abandono, ruptura ou flexibilização da âncora fiscal estabelecida pela Lei Complementar 200/2023. Embora o PLDO 2026 não utilize todo o espaço fiscal permitido para os anos de 2027 a 2029, o risco relacionado à redução das despesas discricionárias permanece. A partir de 2027, os gastos discricionários podem atingir níveis críticos, prejudicando a execução de políticas públicas não obrigatórias e a manutenção da máquina pública. Para evitar isso, seria necessário conter o avanço das despesas obrigatórias, reavaliar os pisos constitucionais ou limitar o volume de emendas parlamentares. Apesar da relevância desse risco, ele não foi abordado no Anexo de Riscos Fiscais do PLDO 2026.

e) As metodologias usadas para estimar os recursos destinados a investimentos em andamento na Lei Orçamentária Anual de 2026 precisam ser melhoradas. Isso garantiria que os investimentos em andamento fossem adequadamente atendidos. Além disso, é necessário aumentar a transparência das informações para que os interessados possam avaliar se os recursos destinados estão adequados.

f) Sobre o impacto fiscal das recomendações de avaliação de políticas públicas:

• A falta de informações sobre a metodologia e os cálculos das estimativas de economia prejudica a credibilidade e transparência, como exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

• Não é possível associar diretamente as medidas de melhoria apresentadas no PLDO às recomendações formais de avaliação, dificultando o cumprimento das exigências da LRF.

• Não foram feitas estimativas do impacto fiscal de recomendações mais amplas, focadas em eficácia, eficiência e efetividade, o que conflita com normas da Constituição Federal e da LRF.

g) As renúncias de receitas tributárias (incentivos fiscais) projetadas para 2026 somam R$ 620,8 bilhões, representando 4,53% do PIB. Para 2027 e 2028, os valores são de R$ 648,1 bilhões (4,41% do PIB) e R$ 668,6 bilhões (4,25% do PIB), mostrando uma tendência de queda em relação ao PIB. No entanto, mais da metade desses incentivos (50,5%) beneficiarão a região Sudeste, enquanto regiões menos desenvolvidas, como Nordeste (12,6%), Norte (10,6%) e Centro-Oeste (9,7%), receberão menos. Isso evidencia que esses incentivos têm baixo impacto na redução das desigualdades regionais e sociais.

h) No Anexo de Riscos Fiscais do PLDO 2026, foi constatada redução significativa nos passivos contingentes (valores que podem ser devidos em ações judiciais), que caíram de R$ 4.075,6 bilhões em 2023 para R$ 3.165,7 bilhões em 2024, uma queda de 22,3%. Essa redução ocorreu principalmente devido à reclassificação de algumas ações judiciais, como "FGTS correção monetária" e "Revisão da Vida Toda", para risco remoto. Além disso, foi verificado que o PLDO atende às exigências da LRF e a decisões anteriores do TCU.

i) Sobre a Regra de Ouro (que impede o governo de se endividar para pagar despesas correntes, como salários e benefícios), o PLDO 2026 inclui um artigo que permite à Lei Orçamentária Anual (LOA) prever despesas correntes financiadas por operações de crédito. No entanto, a execução dessas despesas dependerá de aprovação especial do Congresso Nacional, conforme exigido pela Constituição. Essa medida é necessária devido à previsão de insuficiência de recursos na casa de centenas de bilhões de reais, conforme indicado no Anexo de Riscos Fiscais.

j) O PLDO 2026 flexibiliza a inclusão de empresas estatais dependentes (aquelas que recebem recursos do Tesouro Nacional) no Orçamento de Investimento, desde que formalizem um contrato de gestão, como previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa flexibilização pode ajudar no desenvolvimento econômico e na independência dessas empresas, mas também pode prejudicar a transparência e o controle externo sobre o uso de recursos públicos. Além disso, o TCU identificou que alguns dispositivos do PLDO 2026 (art. 51, §§ 6º e 7º) estão em desacordo com a LRF, ao permitir que empresas estatais dependentes sigam regras aplicáveis a empresas não dependentes, o que conflita com normas legais.

k) Não foram encontradas incompatibilidades entre o PLDO 2026 e as normas vigentes sobre alterações orçamentárias (como leis e créditos adicionais). No entanto, o PLDO 2026 não incorporou um dispositivo da LDO 2025 que ajudava a dar mais transparência e controle sobre o saldo de recursos de superávit financeiro do ano anterior.

Dessa forma, o TCU alertou o Poder Executivo sobre a possibilidade de as projeções de receitas primárias apresentadas no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para o exercício financeiro de 2026 estarem superdimensionadas a partir de 2025. O Tribunal também informou aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento e Orçamento sobre as questões observadas no acompanhamento.

O relator do processo é o ministro Antonio Anastasia.

SERVIÇO

Leia a íntegra da decisão: Acórdão 1983/2025 - Plenário

Processo: TC 006.084/2025-7

Sessão: 27/8/2025

Secom - SG/pc

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