As fiscalizações de infraestrutura hídrica no Tribunal de Contas da União (TCU) e o Plano Anual de Fiscalização de Obras Públicas da Corte de Contas, o Fiscobras, evoluíram juntos. Em aproximadamente duas décadas de auditorias realizadas nessa área de uma maneira geral e no Projeto de Integração do Rio São Francisco (Pisf), foram encontrados centenas de problemas dos mais diversos tipos, relacionados a projetos, orçamentos, questões jurídicas, em licitações, nos editais, problemas de sobrepreço e de superfaturamento. E este é o tema da quarta matéria da série Fiscobras 25 anos.

Segundo o secretário de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM), Uriel de Almeida Papa, ao longo dessa atuação, foram muitos achados em uma frequência que impressiona, mais de uma irregularidade por semana. “E isso é algo que chama a atenção.” Apenas de 2003 a 2017, segundo problemas detectados no Fiscobras, foram 200 processos em 59 obras hídricas (adutoras, barragens, açudes, canais e perímetros de irrigação), com 789 achados de auditoria, sendo 324 deles em execução de obra.

Mas os problemas começam bem antes, no planejamento. Dos 789 achados de auditoria identificados no período, 465 estão relacionados a planejamento de investimentos em infraestrutura hídrica (falhas no projeto, no orçamento, na licitação etc.). Os dados são anteriores ao Plano Nacional de Segurança Hídrica (PNSH), o que demonstra a falta de planejamento governamental estruturado para a área.

Foi exatamente por esses gargalos encontrados ainda na fase de planejamento, que, nos últimos anos, o TCU passou a rever a forma como o tema era abordado. “Percebemos que, ao longo dos anos, as fiscalizações se deparavam com os mesmos problemas encontrados há mais de dez anos. E aí a gente acaba se questionando: será que estamos sendo efetivos em nossas fiscalizações? E fomos aprofundando e identificando as causas raízes desses problemas. Por que eles se repetiam?”, questiona Uriel.

Hoje, o foco do Tribunal está exatamente na raiz do problema, na estruturação do projeto, pois o importante é mostrar as falhas ainda no começo para que o poder público possa fazer as correções necessárias, e, nesse sentido, o PNSH é um importante instrumento. “Houve lacunas muito relevantes associadas ao planejamento do Pisf, por exemplo, desde os eixos centrais até os ramais.”

Nessas situações, o risco é esses projetos fracassarem, seja em termos de custo, pois o valor pode ficar muito além daquele inicialmente orçado, ou em termos de prazo, que pode se alongar muito mais do que o previsto. “Ou até mesmo, o que é mais grave, um fracasso de efetividade, ou seja, o custo para a sociedade pode acabar sendo maior do que o benefício.”

Acompanhamento contínuo e espaço para o controle externo

E como mitigar tudo isso? Uriel pontua que um projeto bem-feito precisa passar por etapas importantes, por filtros, por análises e comparações. “Não estamos falando de pequenas compras e serviços, estamos falando de ramais que, perto do Pisf, não são tão grandes, mas são ramais que custariam ou custarão R$ 4 bilhões, por exemplo.”

Assim, conforme o projeto avança no Poder Executivo, o Tribunal tem acompanhado e fiscalizado de forma concomitante. E o que se tem percebido é que havia um espaço muito grande para a atuação do controle externo. “Há erros muito significativos, o que mostra que a expectativa de controle em relação à atuação do TCU era muito baixa, uma vez que essas lacunas estão presentes em quase toda fiscalização que a gente tem feito nas etapas preliminares. Há um contraste muito grande entre o que é e o que deveria ser”, acrescenta.

Porém o caminho ainda é longo, um verdadeiro “trabalho de formiguinha” para que os avanços ocorram. “O setor de infraestrutura hídrica, quando a gente compara com outros setores, como o elétrico ou o de transportes, está muito aquém. É um conjunto de entidades públicas que ainda tem um déficit muito grande de gestão, de fluxos processuais para estruturação, de governança, até mesmo de recursos para conduzir bons projetos, o que torna o desafio ainda maior para o TCU”, ressalta o secretário.

Uma verdadeira e contínua escola

A primeira fiscalização do Pisf que o Tribunal fez foi em 2005, segundo Sérgio Veiga Fleury, diretor da SeinfraCOM. “De lá para cá, foram raríssimos os anos em que a gente não fez uma fiscalização no projeto. O Pisf é um empreendimento interessante porque podemos falar que ele faz parte da história da auditoria de obras aqui do Tribunal.” Assim, as investigações do Pisf perpassaram a história de todas as Secob e, depois, das Seinfra, além de diversos modelos de auditoria de obras.

Sérgio explica que a auditoria do Pisf começou em uma época em que as fiscalizações de obras eram feitas principalmente pelas regionais do TCU. “Podemos falar que o Projeto de Integração do Rio São Francisco faz parte da formação de diversos auditores.” Para ele, outro aspecto que torna o empreendimento interessante é o fato de ser uma obra de engenharia com diversas infraestruturas, canais, adutoras, aquedutos, túneis, obras complementares de estradas de acesso, e isso levando-se em consideração apenas o Eixo Norte e o Eixo Leste, os dois principais.

Para o Pisf funcionar, ele depende desses grandes ramais estruturantes, que, por sua vez, dependem das pequenas adutoras para chegar efetivamente ao usuário no agreste, no sertão. “Você pode pensar em uma grande árvore, os dois troncos principais e suas ramificações. E essa é uma importante questão: pensou-se o Pisf como os dois eixos, uma grande obra, e se esqueceu de fazer toda essa interligação.” Nesse sentido, Sérgio destaca que a manutenção e a operacionalização do Pisf têm alto custo, fora toda a questão ambiental envolvida, proteção das nascentes e das margens do Rio São Francisco.

Segundo o diretor, a auditoria do TCU foi praticamente um acompanhamento da obra, pois foi realizada ano a ano. De 2005 a 2015, já tinham sido realizadas 22 fiscalizações na esfera do Fiscobras, sete exclusivamente em editais – quatro desses editais foram revogados após as fiscalizações (Edital 2/2005, referente à 1ª Etapa do Pisf; Edital 1/2010, dos Lotes 5, 8 e do Ramal do Agreste, Edital 2/2012 da Meta 1L e RDC 7/2014 do Ramal do Agreste) e um foi suspenso e relançado após alterações (Edital do Lote 5). Do total de 22 fiscalizações, 15 foram em contratos de execução de obras, supervisão e execução de projetos.

Os principais problemas identificados pelo TCU nessa fase foram: projeto básico deficiente; sobrepreço em editais e contratos; deficiência de fiscalização e supervisão e atraso nas obras. Entre as principais determinações do TCU ao então Ministério da Integração Nacional, destacam-se (acórdãos 1.919/2012, 2.305/2012, 2.058/2013, todos do Plenário): definição de nova metodologia de gestão, acompanhamento e fiscalização das obras; estabelecimento de rotinas e procedimentos relativos a prazos para análise de pleitos e designação de fiscais; autuação de processos administrativos visando apurar paralisações temporárias que resultaram no atraso das obras; adoção de medidas para assegurar o refazimento dos serviços deteriorados devido a paralisações indevidas das empresas; e somente iniciar os procedimentos licitatórios relativos aos remanescentes de obras após a delimitação precisa do objeto, por meio de inventário dos serviços executados.

Os benefícios da atuação do Tribunal até 2015 foram: Concorrência 1/2010-MI: R$ 340 milhões – sobrepreço corrigido e duplicidade de itens de serviços corrigida; Concorrência 12.011/2011-MI (Lote 5): R$ 34 milhões – sobrepreço corrigido e quantitativos inadequados corrigidos; Concorrência 1/2011-MI (Lote 08): R$ 2,2 milhões – quantitativos inadequados corrigidos; e RDC 1/2014 (Ramal do Agreste): R$ 81,7 milhões – quantitativos inadequados corrigidos.

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