O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou, sob a relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, auditoria de natureza operacional para verificar como o governo federal tem atuado para reorganizar o mercado nacional de refino de petróleo, tendo em vista os desinvestimentos de oito ativos de refino e infraestrutura logística associada acordados entre a Petrobras e o Cade.

Como resultado desse desinvestimento, a indústria de O&G brasileira vivenciará mudança estrutural de relevância histórica, que poderá influenciar os rumos da economia brasileira nas décadas seguintes. Se concretizada, essa desconcentração tem o potencial de inserir novo padrão de concorrência na cadeia do downstream e impactar os rumos da política energética nacional.

“Inicialmente, foram mapeados e analisados riscos e oportunidades relacionados à transição para a nova configuração, após a entrada de agentes privados: desejavelmente, mercado mais aberto, competitivo e apto a atender aos interesses do consumidor brasileiro, quanto a preço e oferta de produtos”, comentou o ministro-relator Walton Alencar Rodrigues.

A auditoria do TCU concluiu que o rompimento com um modelo de abastecimento baseado na atuação de um ente estatal dominante e forjado ao longo de mais de meio século não se dará de imediato. Nesse sentido, um mercado mais livre, aberto e competitivo em todos os elos da cadeia só deverá acontecer após conformadas as novas configurações dos mercados resultantes, o que pode levar vários anos. No curto prazo, é natural que ocorram turbulências, até que as estratégias de refino e distribuição de derivados, políticas de preços e investimentos dos novos entrantes se consolidem.

Para alcançar os objetivos de garantia do abastecimento, proteção do interesse dos consumidores e atração de investimentos sem mais um ente estatal com posição dominante em todo o território, o planejamento nacional de infraestrutura, a formulação de políticas públicas, a regulação e a defesa da concorrência enfrentam o desafio de se adaptar rapidamente ao novo paradigma. Nesse sentido, o relatório do TCU apontou como baixo o risco de apagão no abastecimento de combustíveis líquidos (gasolina e diesel). Todavia, remanesce risco relevante de interrupções de fornecimento de GLP, especialmente nas regiões Sul e Nordeste, dada a situação de dependência externa no suprimento desse derivado, da criticidade da infraestrutura disponível para sua internalização e armazenagem e a dependência relativamente à atuação da Petrobras.

Ainda assim, conforme destacado no voto do Ministro Walton Rodrigues, " a previsão da ANP e do MME é de que as infraestruturas e os sistemas críticos para o abastecimento nacional de GLP não incluídos nos planos de alienação de ativos da Petrobras continuem a ser providos pela estatal, enquanto não houver outros agentes ofertando os serviços necessários para garantir o suprimento. Projetam a formulação de diretriz, pelo CNPE, para incumbir a Petrobras de continuar garantindo o abastecimento nacional de GLP."

O governo federal tomou providências para a concessão e autorização de novos terminais portuários para movimentação de combustíveis, o que pode viabilizar alguma competição a partir da importação. Contudo, competição mais efetiva, não apenas com importadores, mas também entre refinadores, depende de maiores investimentos em modais de transporte de alto volume, como cabotagem, ferrovias e dutos.

Com esse cenário inicial de competitividade e eficiência logística limitada, não se pode descartar risco de aumento de preços de combustíveis no curto prazo com consequente insatisfação social. A volatilidade de preços é característica inerente ao novo modelo regulatório que passará a viger com a saída parcial da Petrobras do segmento de refino e não foram identificados quaisquer mecanismos de sua suavização.

Com infraestrutura limitada, cabe à regulação maximizar a utilização da infraestrutura disponível. Registre-se que a mitigação dessa falta de infraestrutura é objetivo da agenda regulatória em andamento que discute mudanças na gestão de estoques mínimos e acesso de terceiros à infraestrutura essencial.

O governo federal demonstrou ampla ciência dos cenários de riscos apresentados e concordância com a situação encontrada nos achados da fiscalização e diligência no endereçamento de alternativas para mitigá-los, assumindo compromisso em solucioná-los, considerando-os nos objetivos da agenda regulatória em andamento. Por esse motivo, não se julgou necessário outro encaminhamento por parte desta Corte de Contas, senão o envio de cópia do relatório produzido, a fim de subsidiá-los.

A unidade técnica do TCU responsável pela instrução do processo foi a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo), no âmbito do TC 003.245/2020-9. Leia a íntegra da decisão: Acórdão 1.876, de 2021 – Plenário.

Para mais informações, acesse o Sumário Executivo - Riscos e Oportunidades da transição para o novo mercado de refino.

Serviço

Leia a íntegra da decisão: Acórdão 1.876/2021 – Plenário

Processo: TC 003.245/2020-9

Sessão: 4/8/2021

Secom – ed/va

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