Solução Consensual

A solução consensual, como o próprio nome indica, requer unanimidade de aprovação pelas partes integrantes externas ao TCU e de pelo menos uma das unidades representantes do TCU na CSC . Com isso, caso todos estejam de acordo, a proposta de solução segue o rito de análise até a aprovação pelo Plenário do TCU. Se alguma das partes manifestar discordância sobre a proposta, não haverá acordo e o processo será enviado para a Presidência com proposta de arquivamento.

Na avaliação pelo relator e pelo plenário, há três resultados possíveis: concordância com a proposta e subsequente aprovação pelo Plenário; discordância da proposta e subsequente arquivamento; concordância, com proposta de modificações, que serão submetidas a análise dos atores externos integrantes da comissão, para se manifestarem no prazo de 15 dias. Nesse último caso, havendo consenso, ocorre a aprovação final; caso contrário, o processo será arquivado.

A solução consensual de conflitos é uma das prioridades do Tribunal de Contas da União (TCU) em 2023, motivo pelo qual foi criada a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso). A Instrução Normativa 91/2022 disciplina os procedimentos para tratamento das solicitações de solução consensual.

Esse normativo teve inspiração no princípio da eficiência, incluído na Constituição Federal do Brasil apenas com a Emenda Constitucional 19/1998. Como explica Janaína Jacolina Morais, em 'Princípio da Eficiência na Administração Pública', princípio da eficiência atribui à 'administração pública e aos seus agentes a busca do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira evitarem-se os desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social'.

Trata-se de um mecanismo para solucionar controvérsias relevantes e prevenir conflitos afetos a órgãos e entidades da administração pública federal, alusivo igualmente ao disposto no art. 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê a celebração de compromisso pelo poder público.

As soluções consensuais não excluem a atuação do Tribunal em nenhum outro procedimento ou instrumento de fiscalização. O Tribunal está oferecendo mais uma possibilidade para tratamento das demandas, visando trazer ganhos de eficiência e segurança jurídica para casos complexos.

Cada solicitação de solução consensual tem sua admissibilidade avaliada, seguindo critérios de materialidade, risco e relevância, além da verificação se o objeto faz ou não parte do rol de competências do TCU.

O princípio da eficiência e a busca da solução consensual não podem se sobrepor ao princípio da legalidade, pois se assim o fizesse poderia pôr em risco o próprio Estado de Direto. Importante observar que toda proposta de solução consensual buscará, dentro do princípio da legalidade, a alternativa mais eficiente para a sociedade. E dentro dos mecanismos de freios e contrapesos do próprio TCU, a minuta de solução consensual passará pelo crivo tanto do Ministério Público do TCU, quanto do próprio Plenário.

A Comissão que trabalhar na construção de uma solução consensual é formada por representantes da SecexConsenso, que a coordenam, da unidade de auditoria especializada na temática, representantes dos órgãos e entidades públicas e eventual particular envolvido na controvérsia.

Houve aproximação com órgãos e entidades que utilizam métodos autocompositivos para a solução de controvérsias, como a AGU, o Cade e o Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso. Essas agendas foram de grande relevância para apoiar o desenho do fluxo de trabalho da SecexConsenso, além de preparar a equipe para as situações que viriam.

Em termos de capacitação, foram realizados cursos diversos em negociação, utilizando a metodologia de Harvard, mediação e solução de conflitos, a partir da contratação e participação dos servidores em cursos oferecidas por instituições nacionais e internacionais.

É certo, também, que o processo de desenvolvimento da equipe é constante e exige aperfeiçoamento permanente, seja por meio de estudos guiados, supervisão, cursos formais ou processos de certificação.

A celeridade na resolução de controvérsias, com segurança jurídica, orienta a atuação da Secretaria. Para tanto, foram estabelecidos prazos enxutos, que viabilizem a discussão da matéria e o desenho de soluções, de modo colaborativo.

Depois de admitida a solicitação e constituída a comissão de solução consensual, são 90 dias, prorrogáveis por mais 30, para se concluírem os trabalhos técnicos. Nesse prazo, a comissão pode chegar a uma proposta de solução, que será submetida à Presidência do TCU para verificação do cumprimento de requisitos formais. Em seguida, o processo passa por oitiva obrigatória do Ministério Público junto ao TCU, que tem 15 dias para se manifestar. Por fim, será sorteado o relator, que terá 30 dias para exame da matéria e submissão à apreciação plenária.

Caso a comissão não chegue a uma proposta viável de solução dentro do prazo estabelecido, o processo avança para deliberação da Presidência, com proposta de arquivamento.

A IN 91/2022 estipula o prazo de 90 dias para se chegar a uma solução consensual, prorrogáveis por mais 30, sob pena de o processo ser arquivado. Logo, esse risco encontra-se mitigado pelo próprio normativo.

A escolha dos processos que serão objeto de solução consensual depende do requerimento dos atores legitimados, conforme previsto na IN 91/2022, e os pedidos passam por exame de admissibilidade, com base em critérios objetivos.

Além disso, os processos somente têm sequência na Casa, com formação de comissão, caso todos concordem em participar, seguindo o princípio da voluntariedade, que rege os processos autocompositivos.

Os auditores da SecexConsenso, assim como os demais auditores da Casa, possuem independência funcional para conduzir as comissões, seguem parâmetros de julgamento e ceticismo profissional em suas análises, sendo também sujeitos ao código de ética da instituição.

A composição da comissão, com participação da unidade de auditoria especializada e das partes afetas à controvérsia, a própria dinâmica de ter de haver consenso na tomada de decisão, além das instâncias supervisora e revisora na SecexConsenso, são elementos relevantes que concorrem para a lisura de todo o processo.

Assim, mais de um auditor do TCU participa da comissão, dividindo as responsabilidades, e o mesmo rito processual dos demais processos está presente, havendo manifestação do diretor e secretário e, ainda, parecer do MPTCU. Depois disso, há sorteio de relator e deliberação do Plenário.

Mesmo que haja uma solução consensual em determinado caso, nada indica ainda que ela poderá ser automaticamente aplicada para outros casos, pois há especificidades que vão precisar ser analisadas separadamente.

Contudo, a robustez das discussões nas comissões indica que os agentes públicos terão mais instrumentos para a tomada de decisão, com um amadurecimento que pode servir para seguir com os processos que eventualmente não tenham uma solução na secretaria e reduzir assim a judicialização.

Portanto, não haverá generalização ou possibilidade de que casos semelhantes sejam automaticamente decididos da mesma forma que julgados anteriores.

A forma de atuação do TCU de fiscalizar, identificar desvios e aplicar sanções continuará coexistindo com essa nova forma de atuação, que tem por escopo a busca da disponibilização de bens e serviços públicos em sua plenitude ao cidadão. Antes da criação dessa nova unidade, havia a percepção que decisões importantes eram evitadas ou adiadas por receio do agente público de como o Tribunal avaliaria posteriormente a decisão tomada pelo gestor.

Em relação ao receio de vislumbrar o TCU como cogestor de determinado ato administrativo, a solução consensual, depois de aprovada, será implementada pelos órgãos e entidades públicas competentes, que, ao final, serão as responsáveis pelo aperfeiçoamento do ato jurídico. Assim, a mera participação do TCU na construção da solução consensual não o torna cogestor, pois não será ele a impor uma forma de atuar, tampouco executar atos administrativos por sua iniciativa.

Qualquer decisão prolatada pelo TCU pode ser questionada no judiciário. Pelo princípio da independência das instâncias, o Tribunal pode atuar nos assuntos que estão dentro de sua competência institucional, sem prejuízo de qualquer parte que se sinta prejudicada, recorrer ao poder judiciário. Entende-se que para as decisões tomadas de forma consensual, esse risco tende a ser atenuado, em função de as partes terem a prerrogativa, dentro das comissões, de não aderirem a proposta de acordo, caso em que esse processo seria arquivado. Em relação ao Ministério Público Federal, o TCU procura, nos casos em que há ações desse órgão sobre o objeto em busca da solução consensual, ouvi-lo e tentar sempre dentro do possível endereçar suas preocupações no âmbito da solução consensual.

Desde o processo de admissão da solicitação de solução consensual, os auditores da SecexConsenso fazem todo o levantamento do histórico do problema, analisando inclusive auditorias anteriores sobre o tema. Um dos requisitos para a admissibilidade é de que o objeto seja descrito em função da materialidade, do risco e da relevância da situação apresentada. Além disso, solicitam-se pareceres técnico e jurídico sobre a controvérsia, o que exige uma análise preexistente sobre a temática. Durante a vigência da Comissão de Solução Consensual, os auditores continuam a analisar o problema junto com a unidade de auditoria especializada no tema.

O foco do Tribunal, tanto da unidade de auditoria especializada quanto da SecexConsenso, será sempre em maximizar o interesse público. É ele que vai balizar a atuação dos auditores do Tribunal.