Criação das Secretárias de Controle Externo

CRIAÇÃO DAS SECRETARIAS DE CONTROLE EXTERNO

 

As Delegações

                   Com a criação do Tribunal de Contas da União e sua instalação no ano 1893, o sistema de fiscalização na capital da República passou a funcionar mais satisfatoriamente, examinando os atos e despesas dos ministros. Nos Estados, porém, esta fiscalização não existia. Desse modo, o Tribunal de Contas defendeu a necessidade de instituir delegações, a fim de as constituírem como uma extensão da Corte. As delegações teriam como objetivo a fiscalização prévia da administração financeira e demais atribuições nos Estados.

                   Em 1903, o então presidente do Tribunal, Dídimo Agapito da Veiga Júnior, manifestou sua preocupação com a ausência de delegações estaduais:

“A delegação constitui uma contrasteação junto dos agentes fiscais dos estados, que procedem com a maior liberdade de ação, sem que os atos de despesa sofram o exame prévio a que estão sujeitos os praticados pelos ordenadores principais na capital da República.

As delegações do Tribunal põem cobro a esse estado de coisas, instituindo exame prévio sobre os atos da receita e despesa expedidos nos estados, registrando, ou não, as ordens dos delegados fiscais.”[1]

                   Em 1905, Alfredo de Vilhena Valladão ingressa na função de representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, mostrando-se uma presença fundamental na evolução do órgão. O Tribunal acabara de ser incluído na Constituição de 1891, e pouco se havia abordado sobre o órgão na legislação e na jurisprudência nacional. Alfredo Valladão buscou remodelar as atribuições do órgão examinando, em 1910, o projeto de reforma do Tribunal de Contas. Em seus estudos, dedicou-se a cinco temas: as delegações do Tribunal nos Estados, o registro dos contratos, as despesas reservadas, a execução das sentenças do Tribunal e as contas do exercício no Congresso Nacional.

                   As propostas de criação das delegações nos Estados, entretanto, somente foram reconhecidas pela Lei nº 3.454/1918. Ao final daquele ano, as mudanças e reformas empreendidas no Tribunal tornavam necessárias algumas modificações no órgão, a fim de enquadrá-lo na nova realidade da administração pública. Desse modo, foi autorizada a divisão bicameral, o aumento do corpo deliberativo, a criação de um corpo de auditores e também das delegações do Tribunal de Contas junto às delegacias do Tesouro Nacional, nos Estados, e junto aos setores de contabilidade dos ministérios e demais órgãos arrecadadores e pagadores. Apenas em 1922, com a vigência do Decreto nº 15.770/1922, em sessão realizada em 22 de dezembro, as delegações foram constituídas, com as seguintes instruções para seu funcionamento:

“Instruções para a organização e serviços das delegações do Tribunal de Contas.

Art. 1º, ( ) Capitulo I

Art. 1º As delegações do Tribunal de Contas, creados pela lei n. 3.454, de 6 de janeiro de 1918, art. 162 n. XXVII, serão organizados pelas Camaras Reunidas e installadas junto as delegacias fiscaes, Delegacia do Tezouro em Londres, repartições de contabilidade, fiscaes e pagadoras, dos ministerios, dos Correios, Telegraphos, estradas de ferro pertencentes à União e outras repartições congeneres; compor-se-ão do numero de membros que as mesmas Camaras fixarem e nomeados dentre os primeiros, segundos e terceiros escripturários, dos mais competentes para os serviços das referidas delegações.

Paragrapho unico. Em casos especiaes as delegações nos Estados podem ser constituidas por um unico delegado, nomeado pelas Camaras Reunidas.

Art. 2º. Terão chefes em cada uma das delegações os funccionarios que forem nomeados pelas Camaras Reunidas, cabendo aos demais as funcções que lhes forem determinadas, de accordo com as necessidas do serviço.

Art. 3º As delegações do Tribunal funccionarão singular ou collectivamente, sendo as suas deliberações tomadas, no primeiro caso, pelos respectivos chefes em relação aos actos de sua competencia e, sob a presidencia destes, em reunião collectiva, com a maioria dos seus membros, tendo todos direito a voto e prevalecendo o de qualidade de chefe da delegação em caso de empate, sempre que as mesmas tiverem de deliberar sobre a negação do "visto", aos empenhos de despeza ou recusa de registro às ordens de pagamento ou adeantamento, ou não reconhecerem a legalidade da applicação de quantitativos recebidos, na forma da legislação em vigor, ou sobre os processos de qualquer especie que lhe forem submetidos pelo chefe da delegação.

Nessas reuniões servirá de secretario o mais moderno dos membros presentes.

Paragrapho unico. Não haverá reunião sem que estejam presentes tres membros, pelo menos, das delegações, ainda quando estas só se componham de tres funccionarios.

Capitulo II

Art. 4º Compete às Delegações do Tribunal:

I - Rever os balancetes mensaes das repartições arrecadadoras e de todos os responsaveis para o effeito de verificar si a receita foi arrecadada de accordo com a lei e devidamente classificada: providenciando para que sejam corrigidas quaesquer irregularidades ou representando ao Tribunal, quando se fizer preciso;

II Requisitar esses balancetes sempre que não forem regularmente enviados;

III Examinar documentos a proceder a quaesquer exames, quando necessario, normalmente ou em casos extraordinarios, para resguardar do melhor modo os enteresses da Fazenda Publica;

IV Representar ao Tribunal sobre actos decisões ou ordens dos chefes das repartições ou serviços junto às quaes servirem, quando os mesmos tenham por fim a arrecadação da receita e se afastem das leis, regulamento e instrucções que devam ser observados nessa arrecação;

V Examinar, emittir parecer e transmittir ao Tribunal os processos de cauções, as prestações de contas dos responsaveis, os embargos e recursos de qualquer natureza, previstos no regulamento; os de pedidos de levantamento de cauções e sequestros oriundos de sentenças proferidas pelo Tribunal;

VI Organizar um arrolamento geral de todos os responsaveis sujeitos a prestação de contas nas respectivas repartições e informar ao Tribunal sobre a falta de remessa de balancetes e de prestação de contas pelas repartições e pelos responsaveis;

VII Solicitar do Tribunal a ordem de prisão dos responsaveis nos casos do n. III do art. 31 do regulamento e informar sobre as prisões decretadas pelas autoridades fiscaes competentes;

VIII Examinar e registrar os creditos distribuidos às delegacias fiscaes do Tezouro e outras repartições fiscalizadas;

IX Instituir exame prévio sobre o empenho da despeza publica, nas repartições fiscalizadas, excepto nos casos de registro "a posteriori";

X Examinar e registrar as ordens de pagamento e de adeantamento expedidas pelos delegados fiscaes e pelos chefes das repartições perante as quaes servirem;

XI Enviar ao presidente do Tribunal até o dia 30 de Abril, digo, de Junho de cada anno um relatorio succinto de tudo que tenha occorrido no anno anterior, no tocante ao exercicio de suas attribuições legaes;

XII Praticar, enfim, todos os actos que são de sua competencia pelo codigo de contabilidade, regulamento approvado pelo Dec. n. 15.783, de 8 de Novembro de 1922, legislação em vigor e instrucções expedidas pelo Tribunal;

XIII Deliberar sobre a legalidade da applicação dos adeantamentos recebidos.

XIV Autorizar a restituição das cauções prestadas nas repartições junto às quaes servirem para a garantia da assignatura ou execução de contractos de arrendamento ou fornecimentos celebrados nas mesmas repartições, à conta das verbas normaes do orçamento, mediante prova da execução ou rescisão legal de taes contractos.

XV Propor ao Tribunal a imposição de multas e suspensão dos responsaveis remissos ou omissos na entrega dos livros e documentos da sua gestão ou que não accudirem à prestação das contas nos prazos fixados nas leis e nos regulamentos, ou quando, não havendo taes prazos, forem (es)timados para esse fim.

Art. 5º - Aos chefes das delegações compete:

I Dirigir e fiscalizar o pessoal e os serviços da delegação, informando ao presidente do Tribunal, em relatorio trimensal, sobre o andamento dos serviços, acompanhando dados estatisticos e outros elementos que permittam ajuizar da efficiencia da acção da delegação e dos esforços dos funccionarios que a compõem;

II Observar as falhas ou inconveniencias dos methodos de escripturação das operações da receita e dos actos de despeza e suggerir os alvitres que entender necessarios para a segurança de arrecadação e guarda de valores e bens a cargo de responsaveis e repartições;

III Verificar a frequencia do pessoal da delegação; encerrar ponto às horas regulamentares; conceder ferias sem prejuizo para o serviço; justificar as faltas; communicar ao Presidente do Tribunal a falta de exacção no cumprimento de dever, o procedimento irregular de qualquer funccionario da delegação, sob pena de responsabilidade;

IV Distribuir os serviços pelos funccionarios, de modo que sejam todos occupados na tomada de contas dos responsaveis, sem prejuizo do auxilio que tenha de prestar ao serviço de escripturação e informações indispensaveis para a deliberação ou encaminhamento dos processos;

V Emittir parecer sobre os processos de cauções, tomadas de contas, recursos e outros que tenham de ser resolvidos pelo Tribunal;

VI Examinar e pôr o "visto" nos empenhos de despeza, quando feitos de accordo com as regras legaes em vigor; em caso contrario os submetterá à deliberação da delegação, em reunião collectiva, na forma do art. 3º;

VII Deliberar sobre a escripturação dos creditos distribuidos às delegacias e outras repartições fiscalizadas e sobre o registro das ordens de pagamento e de adeantamento, à conta dos mesmos creditos e acerca da legalidade da applicação dos quantitativos recebidos;

VIII Providenciar sobre a falta de remessa de balancetes e de prestações de contas e sobre as irregularidades de escripturação verificadas nos ditos balancetes e contas e informar ao Tribunal acerca de prisões de responsaveis deliberadas pelas autoridades fiscaes competentes; distribuir aos demais membros da delegação os processos que tenham de ser decididos em reunião collectiva, afim de que sejam informados por escripto antes da deliberação;

IX Corresponder-se com os chefes das repartições fiscalizadas e com o Tribunal, podendo fazer uso do telegrapho nos casos urgentes.

Art. 6º Aos funccionarios das delegações compete:

I Comparecer diariamente à Repartição e nesta permanecer em serviço durante as horas do expediente;

II Dar prompta execução aos serviços que lhes forem distribuidos, mantendo em perfeita ordem os trabalhos e a escripturação dos livros a seu cargo;

III Examinar minuciosamente os processos, informando por escripto o que lhes occorrer em vista dos respectivos documentos e dispositivos legaes e regulamentares que devem ser observados;

IV Discutir e votar nas reuniões da delegação;

V Guardar reserva sobre o assumpto de que tiver sciencia em razão do cargo, ainda que não seja reservado.

Capitulo III

Art. 7º No expediente e serviços das delegações serão observados o horario e mais dispositivos sobre frequencia, faltas, férias e outros dispositivos acerca do pessoal, estabelecimentos, digo, estabelecidos no Regulamento.

Art. 8º Os chefes das delegações serão substituidos nas faltas ou impedimentos temporarios não excedentes de 15 dias, pelos funccionarios mais antigos, na ordem de graduação.

Capitulo IV

Art. 9º As delegações do Tribunal de Contas effectuarão reunião collectiva quando houver convocação dos respectivos chefes para deliberação dos assumptos que dependam de exame. Nessas reuniões cada membro fará exposição do assumpto a deliberar sendos dados os esclarecimentos que forem solicitados pelos demais membros presentes. Si algum destes quizer examinar o processo terá visto do mesmo para estudal-o em breve prazo, apresentando-o na reunião seguinte.

§ 1º As decisões, nessas reuniões, serão assignadas por todos os presentes, podendo escrever no processo as razões de divergencia os membros que houverem votado em desaccôrdo com as conclusões do resolvido.

§ 2º As reuniões serão publicas, salvo nos casos de natureza reservada a que se refere o regulamento.

§ 3º Dos trabalhos da reunião collectiva serão lavradas actas assignadas por todos os presentes e mandadas à publicação no Diario Official.

Também devem ser publicadas mensalmente os despachos dos chefes das delegações.

Art. 10. Os empenhos prévios de despezas, depois de examinados em sua legalidade, levarão o "visto" do chefe da delegação em carimbo bem invisivel, de modo a ser, em qualquer tempo verificada essa formalidade. Do mesmo proceder-se-á em relação às annotações de registro.

Art. 11. Nas delegações do Tribunal de Contas serão observadas, no que lhes forem applicaveis, as disposições do Regulamento sobre os detalhes do serviço, exame dos actos, empenhos de despeza, entrada de papeis, registro, escripturação e tomada de contas.

Art. 12. As directorias do Tribunal remetterão às repartições cópias de tabellas, avisos ou relações dos creditos que forem distribuidos às ditas repartições afim de ser feita a escripturação desses creditos nos livros das delegações.

Capitulo V

Art. 13. As Delegações do Tribunal de Contas apresentarão, annualmente, após o encerramento do exercicio os dados necessarios, acompanhados de esclarecimentos, destinados ao relatorio do Tribunal ao Congresso.

Art. 14 Os chefes das delegações deverão prestar ao director da Secretaria todas as informações e occorrencias acerca do respectivo pessoal, bem como sobre o emprego dos creditos que forem distribuidos à conta de verbas do Tribunal para as despezas das mesmas delegações.

Art. 15 As delegações do Tribunal de Contas serão installadas e funccionarão nos mesmos edificios em que funccionarem as repartições fiscalizadas, cabendo a estas pôr à disposição daquellas as dependencias precisas e prover às necessidades do mobiliario, do expediente e asseio.

Paragrapho unico. Quando em uma localidade existir mais de uma repartição fiscalizada, todo o expediente deve ser encaminhado para onde funccionar a delegação.

Art. 16. Aos casos não previstos nas presentes instrucções, nem na legislação em vigor, o presidente do Tribunal resolverá como julgar conveniente, dando disso conhecimento às Camaras Reunidas.

Tribunal de Contas, 22 de Dezembro de 1922. - Pedro Teixeira Soares.”[2]

                   O Tribunal de Contas da União passou por um momento de retração no período compreendido entre a Revolução de 1930 e o governo militar de 1937, com a outorga da nova Constituição vigente até 1945. Entendendo que o país passava por um momento de delicada economia, o ministro da Fazenda de Getúlio Vargas, José Maria Whitaker, extinguiu as delegações criadas em 1918 e instaladas em 1922. No ano de 1932, o novo ministro da Fazenda, Oswaldo Aranha, reuniu um grupo de juristas para redigir um projeto visando à reorganização do Tribunal de Contas. Por fruto destas reuniões, restituíram-se alguns de seus atributos, como as delegações, recriadas pela Constituição de 1934.

                   Em 1937, sob a nova Constituição, o Tribunal de Contas passou por modificações, tendo sua lei orgânica consolidada pelo Decreto-lei nº 426, de 12 de maio de 1938, posteriormente alterado pelo Decreto-Lei nº 475, de 8 de junho de 1938. O artigo 14 do Decreto-Lei nº 426/38 previa o acompanhamento da execução orçamentária e o julgamento, em 1ª instância, das contas dos responsáveis. Às delegacias do Tesouro Nacional somou-se delegação permanente do Tribunal de Contas, composta de um delegado e de assistentes selecionados a juízo da Corte. As delegações deveriam funcionar no mesmo edifício da repartição junto à qual servissem[3]. O artigo 15 assegurava ao Tribunal a possibilidade de criação de novas delegações junto a repartições arrecadadoras e pagadoras, desde que a movimentação das repartições e o interesse da fiscalização a justificassem. Cabia às delegações, entre outros:

“a) registrar os créditos distribuídos às repartições junto às quais atuavam;

b) examinar e registrar previamente as ordens de pagamento e de adiantamento expedidas por aquelas repartições;

c) deliberar sobre a legalidade da aplicação dos adiantamentos recebidos;

d) julgar as contas dos responsáveis dentro de sua alçada; e

e) instruir os recursos de suas decisões ou julgados.”[4]

                   Desse modo, com atribuição em decreto-lei, o Tribunal instituiu o Ato nº 2, de 11 de novembro de 1938, estabelecendo normas para a organização e o funcionamento das delegações. Estabeleceu-se, no artigo 21, que a designação dos delegados e assistentes das delegações seria de competência do Tribunal. Posteriormente, com o Decreto-lei nº 2.523, de 28 de agosto de 1940, esta responsabilidade passaria para o presidente do Tribunal. Quanto às delegações tratadas pelo artigo 15, o Decreto-lei nº 1.713, de 28 de outubro de 1939, determinou, em seu artigo 85, que as delegações seriam criadas somente por ato do Governo, e não mais por iniciativa do Tribunal. Com o passar dos anos, diversas delegações foram criadas, como nos ministérios do Trabalho, da Indústria e Comércio, de Viação e Obras Públicas em 1941, e da Agricultura em 1942. Eventualmente, o Decreto-Lei nº 4.400, de 24 de junho de 1942, vem extinguir todas as delegações do Tribunal de Contas mantidas junto às repartições arrecadadoras e pagadoras.

                   A Constituição de 1967 não faz menção à manutenção das delegações já existentes. Entretanto, o Decreto-lei nº 199/67 dispôs que as funções do Tribunal seriam exercidas de forma descentralizada, e lhe faculta manter delegações e órgãos destinados a auxiliá-lo no exercício de suas funções, nos Estados ou junto a entidades da administração federal, desde que a movimentação financeira justificasse a providência.

                   Diante da nova conjuntura política e administrativa do país, o Tribunal de Contas decide manter apenas as delegações nos Estados, que à época contavam com 21 unidades. Em 1973, estas unidades passaram a ser denominadas Inspetorias Regionais de Controle Externo – IRCE, denominação semelhante à das Inspetorias Gerais de Controle Externo – IGCE, criadas para operar na sede em substituição às Diretorias[5].

Criação das SECEX – Secretarias de Controle Externo do TCU

                   Com o advento de sua Lei Orgânica, o Tribunal de Contas da União aprovou novo Regimento Interno, a partir da Resolução Administrativa nº 15, datada em 15 de junho de 1993. Com as mudanças empreendidas pelo novo regimento, as antigas Delegações e Inspetorias Gerais e Regionais passaram a denominar-se Secretarias de Controle Externo – Secex, no ano de 1994[6]. A fim de compreender o complexo processo da Administração Pública, cabe citar as diferentes dimensões que envolvem o Controle Externo: os instrumentos e procedimentos, os sujeitos jurisdicionados ao controle, objetos ou alvos, o momento de realização, foco ou enfoque, critérios de seleção e medidas corretivas, punitivas e preventivas adotadas em consequência da atividade de controle. Desta maneira, com a instituição da Lei Orgânica de 1992, a Secretaria do Tribunal de Contas da União deve prestar auxílio técnico e executar serviços administrativos, além de possuir organização, atribuições e normas de funcionamento estabelecidas pelo Regimento Interno, podendo possuir unidades nos Estados federados. O Regimento da Casa delega a competência de fixar estrutura e de organizar o funcionamento das unidades da Secretaria de Controle Externo do Tribunal. Com tais competências e a fim de se cumprir suas finalidades, as Secex possuem quadro próprio de pessoal, organizado em planos de carreira, cujos princípios, diretrizes, denominações, estruturação, formas de provimento e demais atribuições são fixados em lei específica[7].

                   As Secex, subordinadas à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), são secretarias técnico-executivas, destinadas à atividade-fim do TCU, auxiliando a Segecex no gerenciamento, supervisão e avaliação de ações em suas áreas de atuação. Essas Secretarias têm, portanto, o objetivo de prestar suporte na realização de tarefas vinculadas às fiscalizações a cargo do Tribunal e nas ações e atividades inerentes ao exame de processos de contas ou relativos à apreciação de atos de gestão das unidades jurisdicionadas[8].

                   As Secretarias de Fiscalização do TCU têm competências específicas, desempenhando atividades dentro das suas áreas próprias de atuação. As Secretarias de Controle Externo (Secex) assessoram os relatores no controle de gestão e oferecem subsídios técnicos para o julgamento das contas e apreciação dos demais processos relativos às unidades jurisdicionadas ao Tribunal de Contas da União. Desse modo, são as Listas de Unidades Jurisdicionadas, as LUJs, que determinam a clientela de cada Secretaria, observando que os órgãos e entidades de abrangência estadual sob a jurisdição do TCU compõem as clientelas das Secex dos Estados correspondentes. Com isso, órgãos e entidades de abrangência nacional são divididos por área, como infraestrutura, defesa, saúde, educação, etc. – entre as Secex localizadas na sede do Tribunal de Contas[9].

                   As Secex, diferente de outras Secretarias de Fiscalização, têm como objeto de fiscalização a gestão do órgão ou entidade em si. As Secex detêm atribuições exclusivas, como a instrução técnica de processos de contas em assessoramento aos ministros-relatores. Cada unidade federativa possui uma Secex, havendo ainda Secretarias diversas com sede em Brasília. Tem-se, assim, entre elas, uma divisão de competências relacionada ao perfil das unidades jurisdicionadas que lhes são vinculadas, como a Secex Saúde, a Secex Fazenda, dentre outras temáticas. Apesar de a Constituição de 88 não permitir a criação de novas secretarias de controle externo municipais, os municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo possuem secretarias que fazem a fiscalização e controle das contas dessas cidades, exceções às regras constitucionais por terem sido concebidas antes de 1988.                  

Referências Bibliográficas

CHAVES, Francisco E. C. Controle externo da gestão pública. Niterói: Impetus, 2007.

SILVA, Artur Adolfo C. e. “O Tribunal de Contas da União na história do Brasil: evolução histórica, política e administrativa (1890-1998)”. In: Prêmio Serzedello Corrêa 1998: Monografias Vencedoras. Tribunal de Contas da União. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 1999.

SOUZA, Marco Aurélio; GIACOBBO, Mauro. “A gestão do conhecimento e o exercício do Controle Externo dos recursos públicos”. In: Prêmio Serzedello Corrêa 2005: Monografias Vencedoras. Tribunal de Contas da União. Brasília: TCU, 2006, 150p.

Lei nº 8.443 de 16 de julho de 1992. Referência: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8443.htm